VIII SAB/Wa 23/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca) Sędzia WSA Justyna Mazur Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 22 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi K. R., M. K., K. K., P. K. i A. K. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpoznania zażalenia na postanowienie Prezydenta [...]nr [...]z [...]czerwca 2018 r. 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]do wydania aktu; 2. stwierdza bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]w rozpoznaniu zażalenia na postanowienie Prezydenta [...]nr [...]z [...]czerwca 2018 r.; 3. stwierdza, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierza Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...]grzywnę w kwocie 500 (pięćset) złotych; 5. oddala wniosek o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]sumy pieniężnej na rzecz K. R., M. K., K. K., P. Ko. i A. K.; 6. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]na rzecz K. R., M. K., K. K., P. K. i A. K. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem Nr [...] z [...] czerwca 2018 r. Prezydent [...] (dalej: Prezydent, organ I instancji) zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie rozpoznania wniosku K. K. o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości, położonej w [...] przy ulicy [...], oznaczonej nr hip. [...], na podstawie art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279), w części nieobjętej decyzją Prezydenta z [...]czerwca 2016 r. Nr [...] - do czasu zakończenia postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Na powyższe postanowienie pismem z [...] czerwca 2018 r. (data wpływu do organu) zażalenie wnieśli: K. R., K. K., A. K., M. K. i P. K. (dalej: skarżący). Akta wraz z zażaleniem zostały przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy) [...]lipca 2018 r. (data wpływu akt do organu odwoławczego). W dniu [...]sierpnia 2018 r. do SKO wpłynęło pismo Komisji ds. reprywatyzacji nieruchomości [...]z wnioskiem o przesłanie – w terminie 7 dni - oryginałów akt wszystkich spraw dotyczących nieruchomości, położonej w [...]przy ulicy [...]. Niniejsze akta przekazano pismem z [...]sierpnia 2018 r. Pismem z [...]kwietnia 2019 r. pełnomocnik skarżących wniósł do SKO ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie i bezczynność Kolegium w rozpoznaniu zażalenia na postanowienie Prezydenta Nr [...]z [...]czerwca 2018 r. Następnie [...]maja 2019 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Kolegium w rozpoznaniu zażalenia na ww. postanowienie Prezydenta, zarzucając naruszenie art. 35 oraz art. 36 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.), poprzez niezałatwienie sprawy w terminie, a także niepoinformowanie skarżących o przyczynach zwłoki i niewyznaczenie dodatkowego terminu załatwienia sprawy. W uzasadnieniu skargi na bezczynność podano, że pomimo upływu dziesięciu miesięcy od dnia wpływu zażalenia, nie zostało ono rozpoznane. Z uwagi na bezczynność SKO, postępowanie w zakresie rozpoznania wniosku przez Prezydenta nie toczy się. Dodatkowo strony nie posiadają instrumentów prawnych pozwalających na kontrolę szybkości postępowania prowadzonego przez Prezydenta w okresie zawieszenia postępowania. Tym samym bezczynność SKO w zakresie kontroli poprawności zawieszenia postępowania pozbawia strony zarówno merytorycznej kontroli zawieszenia, jak również kontroli terminowości rozpatrzenia wniosku przez Prezydenta. W związku z powyższym skarżący wnieśli o zobowiązanie SKO do wydania decyzji w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i w związku z tym wymierzenie organowi odwoławczemu grzywny w maksymalnym wymiarze określonym w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), zasądzenie od Kolegium na rzecz skarżących sumy pieniężnej w maksymalnym wymiarze określonym w art. 154 § 7 p.p.s.a. oraz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Organ odwoławczy przyznał, że uchybił przepisom art. 35 i art. 36 k.p.a., jednak wynikało to z bardzo dużej ilości spraw wpływających do Kolegium i konieczności załatwiania ich zgodnie z kolejnością wpływu. Kolegium nie jest organem kasacyjnym, a instancyjnym, co wiąże się z koniecznością prowadzenie niekiedy bardzo długotrwałych i o znacznym stopniu trudności postępowań wyjaśniających, w tym ze swej istoty bardziej skomplikowanych postępowań nadzorczych, jak również z uwagi na konieczność rozpoznania w pierwszej kolejności spraw z zakresu szeroko pojętej pomocy społecznej. Kolegium wskazało, że postanowieniem z [...]maja 2019 r. zażalenie zostało rozpoznane - uchylono zaskarżone postanowienie Prezydenta z [...]czerwca 20-18 r. i przekazano sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Nadto w myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a., jeśli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym. W pierwszej kolejności należy wskazać, że przedmiotowa skarga nie zawierała braków formalnych i została poprzedzona ponagleniem. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przez bezczynność organu należy rozumieć sytuację, w której w ustalonym przepisami terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. W okolicznościach sprawy niniejszej Sąd stwierdza, że organ odwoławczy dopuścił się tak rozumianej bezczynności, o czym orzekł w punkcie 2 wyroku. Podkreślić należy, że zgodnie z wyrażoną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Co istotne, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że SKO dopuściło się naruszenia, które polegało na bezczynności organu w prowadzeniu postępowania zażaleniowego. Z przepisu art. 35 k.p.a. wynika obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki, przy czym wniesienie zażalenia co do zasady wiązało się z obowiązkiem jego rozpatrzenia w ciągu miesiąca od dnia jego otrzymania (na mocy odesłania zawartego w art. 144 k.p.a. do spraw nieuregulowanych w rozdziale dotyczącym zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań). Przepis art. 36 k.p.a. przewiduje wprawdzie sytuację, w której czas załatwienia sprawy może być dłuższy, zobowiązuje jednak organ do powiadomienia o tym fakcie stron postępowania z równoczesnym wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy oraz przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie. Takich czynności w sprawie niniejszej Kolegium nie podjęło. Przeciwnie, organ odwoławczy przez cały czas od dnia przekazania mu dokumentów sprawy, tj. od [...]lipca 2018 r., do dnia wydania postanowienia, tj. [...]maja 2019 r., nie informował stron postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie, przyczynach zwłoki w rozpoznaniu sprawy oraz terminie, w jakim sprawa zostanie załatwiona. Jednocześnie - wbrew ogólnej zasadzie szybkości postępowania, wyrażonej w art. 12 k.p.a., przez okres ponad dziecięciu miesięcy, tj. od otrzymania odwołania wraz aktami sprawy ([...]lipca 2018 r.) do wydania postanowienia ([...]maja 2019 r.), nie podjął żadnych czynności zmierzających do ostatecznego załatwienia sprawy. Akta przesłane zostały do Komisji ds. reprywatyzacji nieruchomości [...] [...]sierpnia 2018 r., podczas gdy w tej dacie SKO powinno było już wydać rozstrzygnięcie w sprawie. W tym miejscu Sąd wskazuje, że powoływane przez organ w odpowiedzi na skargę przyczyny przedłużenia terminu rozpoznania sprawy, dotyczące ilości prowadzonych spraw, nie mogą być postrzegane jako "przyczyny niezależne od organu" w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a. Przepis ten dotyczy bowiem obiektywnych zdarzeń zewnętrznych i niezależnych od organu. Jako przykłady takich zdarzeń w doktrynie i orzecznictwie podaje się działania sił przyrody oraz działania innych organów, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 sierpnia 2001 r., sygn. akt SAB 1/01, publ. LEX nr 54739 oraz z 16 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1364/11, publ. LEX nr 1149161). Realizacja kompetencji organu jest natomiast jego prawnym obowiązkiem. Od obowiązku tego nie zwalniają organu trudności obiektywne, jak np. brak etatów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 1999 r., sygn. akt V SAB 147/99, publ. LEX nr 50019). Sąd stwierdza, że nierespektowanie podstawowych zasad postępowania administracyjnego prowadzi do powstania z winy organów negatywnych dla strony skutków prawnych, a w szczególności nieuzasadnionej bezczynności organu. Ponadto nie służy realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Nie ulega wątpliwości i nie jest pomiędzy stronami sporne, że w dacie złożenia skargi postępowanie nie zostało zakończone. Dopiero postanowieniem z [...]maja 2019 r. znak: [...]Kolegium rozstrzygnęło złożone zażalenie na postanowienie Prezydenta z [...]czerwca 2018 r. Jakkolwiek wydanie postanowienia przez organ odwoławczy nie spowodowało bezprzedmiotowości postępowania sądowego w przedmiocie bezczynności organu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, publ. CBOSA), to jednak bezprzedmiotowe stało się zawnioskowane w skardze wyznaczenie organowi 14-dniowego terminu na załatwienie sprawy. Postępowanie w tej części należało więc umorzyć na podstawie art. art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (punkt 1 wyroku). Jednocześnie Sąd uznał, że bezczynność SKO w rozpoznaniu zażalenia miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ odwoławczy - mimo wniesionego ponaglenia - nie zakończył sprawy, choć upłynęło już ponad 9 miesięcy od dnia wpływu zażalenia. Ponaglenie nie spowodowało jakiejkolwiek aktywności tego organu. Dodatkowo, jak wynika z akt sprawy, nie dość że SKO uchybiło terminowi do załatwienie sprawy, to nie wywiązało się także z obowiązku poinformowania skarżących o niezałatwieniu sprawy w terminie. Naruszyło więc w sposób rażący przepisy art. 35 § 3 i art. 36 k.p.a. (punkt 3 wyroku). W ocenie Sądu opóźnienie w rozpoznaniu zażalenia było nadmierne w porównaniu z terminem wskazanym w przepisie art. 35 § 3 k.p.a. (11 miesięcy od dnia złożenia zażalenia, zamiast 1 miesiąc), a Kolegium, przekazując akta sprawy bez rozpoznania zażalenia, nie informując skarżących o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie oraz nie reagując na ponaglenie, wykazało się oczywistym lekceważeniem ww. przepisów k.p.a. W przedmiotowej sprawie fakt zwłoki w rozpoznaniu zażalenia na postanowienie Prezydenta o zawieszeniu postępowania oraz podjęcie czynności pod wpływem skargi do Sądu powoduje, że w sprawie konieczne stało się wymierzenie organowi odwoławczemu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. grzywny (punkt 4 wyroku). Grzywna w tym przypadku spełnia funkcję represyjną; ma oddziaływać na organ administracji mobilizująco i prewencyjnie na przyszłość. Jednocześnie Sąd nie stwierdził podstaw do wymierzenia organowi dodatkowej sankcji w postaci przyznania na rzecz skarżących sumy pieniężnej i w tej części skargę oddalił (punkt 5 wyroku). Wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien bowiem zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinni nawiązać do straty, jaką ponieśli na skutek bezczynności Kolegium. Aktywność Sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. Tymczasem w przedmiotowej skardze brak jest stosownej argumentacji w tym zakresie. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a) i § 2 p.p.s.a., a także art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd w punkcie 6 wyroku orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800), uwzględniając wysokość wpisu od skargi ([...]zł) oraz koszty zastępstwa procesowego ([...] zł).