VIII SAB/Wa 25/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2015 r. sprawy ze skargi P. M. wspólnika spółki cywilnej "[...]" na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] 1) zobowiązuje Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...]do rozpoznania wniosku "[...]" Spółki cywilnej z dnia [...]maja 2009 roku o przyznanie płatności obszarowej w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania przez organ prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2) stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) umarza postępowanie w zakresie skargi na postanowienie Dyrektora [...]Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...]z dnia [...]marca 2015 r. nr [...]; 4) zasądza od Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na rzecz skarżącego P. M. wspólnika spółki cywilnej "[...]" kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] marca 2015 r. P. M. wspólnik spółki cywilnej [...] (dalej: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: "Sąd") skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (dalej: "Kierownik BP ARiMR", "Kierownik" lub "organ I instancji") w sprawie wniosku Spółki o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2009. Skarżąca wystąpiła przy tym o uchylenie postanowienia Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia [...] marca 2015 r. wydanego w trybie przepisów art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: "Kpa"). Skarżący wystąpił nadto o zobowiązanie organu do zakończenia postępowania w określonym terminie oraz o wymierzenie Kierownikowi BP ARiMR grzywny. Powołał się przy tym na przepisy art. 149 § 1 i § 2 oraz art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu skargi jej autor wyraził pogląd, że na postanowienie organu wydane w trybie przepisów art. 37 Kpa przysługuje skarga do sądu administracyjnego, gdyż wniesienie zażalenia w trybie tych przepisów otwiera drogę do złożenia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania. Skarżący wskazał, że wydając nadzorcze postanowienie w trybie art. 37 Kpa nie można przejść do porządku dziennego nad przewlekłością postępowania. Jeśli organ - tak jak w sprawie niniejszej (nadto prowadząc postępowanie w sprawie po raz kolejny) - dopiero po kilku miesiącach (po bez mała pół roku) od otrzymania akt sprawy podejmuje pierwszą swą czynność tj. w dniu [...] lutego 2015 roku występuje o dane adresowe świadków, a następnie dopiero [...] lutego wysyła pierwsze wezwania do świadków, a konieczność wezwania natomiast wynika wprost z aktu kasacyjnego, to organ dopuszcza się ewidentnie przewlekłości prowadzenia postępowania, wysyłając kolejne wezwania w dniu [...] marca z wyznaczonym terminem przesłuchań dopiero na [...] marca 2015 r. Zdaniem skarżącego, "organ tym samym lekceważy terminy zastrzeżone przez ustawodawcę dla załatwienia spraw: maksymalnie dwa miesiące. Kpi sobie nadto z samej strony postępowania - bowiem nie załatwienie sprawy z wniosku strony wynika bowiem z błędów które popełnił w poprzednim postępowaniu właśnie ten organ, i winien on dołożyć wszelkich starań aby sanowanie pomyłek organu nastąpiło jak najszybciej tak aby zminimalizować szkody ponoszone przez stronę". Skarga została wywiedziona na tle następującego stanu faktycznego. W dniu [...] maja 2009 r. do Biura Powiatowego ARiMR w B. wpłynął wniosek o przyznanie płatności na rok 2009 spółki cywilnej [...]. We wniosku strona postępowania ubiegała się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności obszarowej. Łączna powierzchnia działek rolnych zadeklarowanych do obydwu płatności wynosiła [...] ha. Przedmiotowy wniosek był dwukrotnie korygowany przez spółkę ([...] sierpnia 2009 r. i [...] września 2009 r.). Organ I instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. umorzył postępowanie z uwagi na brak podmiotowości po stronie spółki cywilnej, którą organ odwoławczy decyzją z dnia [...] maja 2010 r. utrzymał w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 listopada 2010 r. (VIII SA/Wa 586/10) uchylił decyzje organów obu instancji, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 września 2012 r. (II GSK 753/11) oddalił skargę kasacyjną. Wskazane rozstrzygnięcia wpłynęły do Kierownika BP ARiMR [...] listopada 2012 r., który zgodnie z wytycznymi Sądów, uznał skarżącego jako producenta rolnego. Na skutek ponownego rozpoznania sprawy, Kierownik BP ARiMR na mocy decyzji z dnia [...] maja 2014 r. umorzył w części postępowanie oraz odmówił przyznania płatności bezpośrednich ze względu na niespełnienie warunków wynikających z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. nr 170, poz. 1051 ze zm.) w związku ze stworzeniem przez producenta sztucznych warunków dla uzyskania płatności poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego. W dniu [...] września 2014 r. Dyrektor ARiMR decyzją o nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W dniu [...] lutego 2015 r. organ I instancji wystosował wezwania do Spółek [...],[...] oraz do P. M. ([...]) do złożenia wyjaśnień w charakterze świadka w zakresie wskazania danych osobowych i adresowych pracowników zatrudnionych przez wskazane podmioty, wykonujących prace na zlecenie [...] s.c. w roku 2009. W dniu [...] lutego 2015 r. skarżący złożył zażalenie dotyczące przewlekłego sposobu prowadzenia postępowania przez organ I instancji, w trybie art. 37 Kpa, które zostało uznane przez Dyrektora ARiMR za niezasadne postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. Kierownik BP ARiMR dnia [...] marca 2015 r. wezwał D. M., M. D., R. T., M. P., M. P., W. K. do osobistego stawiennictwa w charakterze świadka na przesłuchanie wyznaczone na dzień [...] kwietnia 2015 r. na okoliczność ustalenia prowadzenia przez [...] s.c. samodzielnego gospodarstwa rolnego, na jej odrębny rachunek, rzecz i ryzyko. Jednocześnie zawiadomił [...] s.c. o wyznaczeniu terminu i miejsca przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków wskazanych przez stronę postępowania oraz poinformował o przedłużeniu postępowania administracyjnego ze względu na prowadzone postępowanie wyjaśniające w sprawie. Jako termin załatwienia sprawy wskazano dzień [...] maja 2015 roku. Wskazanym na wstępie pismem z dnia [...] marca 2015 r. skarżący – wspólnik spółki cywilnej [...] – wniósł do Sądu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika BP ARiMR w sprawie wniosku spółki o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2009. W odpowiedzi na skargę Kierownik BP ARiMR szczegółowo przedstawił przebieg postępowania w sprawie. Powołując się na poglądy prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (w tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2001 r., sygn. akt I SAB 72/2000 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt: VII SAB/Wa 120/13 ) wyjaśnił sposób rozumienia pojęć bezczynność i przewlekłość. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwie, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego. Rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o kryteria złożoności sprawy, postępowania samego skarżącego i właściwych organów, znaczenia przedmiotu postępowania dla skarżącego. Organ podniósł, że w ramach Wspólnej Polityki Rolnej występują specjalne narzędzia i procedury kontrolne w ramach unijnego wsparcia rolnictwa funkcjonujące w oparciu o szczególny system, noszący nazwę Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli. Zauważył, że obowiązkiem organów jest między innymi badanie, czy strona postępowania była istotnie rolnikiem w świetle obowiązujących przepisów, czy faktycznie była posiadaczem gospodarstwa rolnego, a także badanie mechanizmu oraz celu działań polegających na podziale dużego gospodarstwa rolnego na wiele gospodarstw mniejszych. Kierownik BP ARiMR podniósł, że dokonał analizy obszernego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawach o przyznanie płatności na lata 2005 – 2014 prowadzonych z wniosków podmiotów, w których P. M. jest wspólnikiem. Organ zauważył, iż zakres analizy obejmował kilkaset teczek aktowych, zgromadzonych we wskazanych latach. Dodał, że zgodnie z żądaniem strony zawartym w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. oraz zgodnie z odwołaniem z dnia [...] czerwca 2014 r. wezwał wskazane przez skarżącego osoby w charakterze świadka na przesłuchanie na okoliczność ustalenia prowadzenia przez [...] s.c. samodzielnego gospodarstwa rolnego, na jej odrębny rachunek, rzecz i ryzyko. Kierownik BP ARiMR podniósł, iż mając na względzie fakt, iż przesłuchanie świadków jeszcze się nie odbyło, a organ I instancji nie zakończył prowadzonego postępowania wyjaśniającego, nie sposób uznać, aby Kierownik BP ARiMR prowadził sprawę przewlekle. Zauważył także, że nie bez znaczenia jest też fizyczna możliwość (tj. ograniczone możliwości czasowe) organu I instancji do przeprowadzenia postępowania dowodowego, w sytuacji złożenia przez kilkadziesiąt podmiotów, które reprezentuje (poprzez różne pełnione w nich funkcje) P. M., kilkudziesięciu - kilkuset wniosków o przeprowadzenie dowodu w formie odbioru zeznań świadków. Kierownik BP ARiMR do dnia rozprawy nie poinformował Sądu o wydaniu decyzji rozstrzygającej sprawę z wyżej wymienionego wniosku spółki. W trakcie rozprawy poprzedzającej wydanie wyroku w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego oświadczył, że cofa skargę na postanowienie wydane w trybie art. 37 Kpa, podtrzymując zarzuty skargi w pozostałym zakresie. Wskazał, iż organ pozostawał w bezczynności od października 2014 r. do [...] lutego 2015 r., a od [...] marca 2015 r. prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Pełnomocnik organu poinformował Sąd, że według jego wiedzy postępowanie w sprawie zostało przedłużone do końca września 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Zaskarżenie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania organu administracji publicznej jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest prowadzenie przez organ postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2009 roku w sprawie przyznania płatności bezpośrednich na rok 2009. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż skarżący wnosząc w trybie art. 37 § 1 Kpa zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania otworzył sobie drogę do sądowej kontroli prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania dochodzonej płatności. Zauważyć należy, że ustawodawca ustawą z dnia 3 grudnia 2010 roku o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r., nr 6, poz. 18) wprowadził możliwość złożenia skargi na przewlekłość postępowania. Samo pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane w ustawie. W doktrynie przyjmuje się, że jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – komentarz, wyd. 5, Warszawa 2012 str. 44). Przepis art. 3 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 roku, poz. 1164, dalej: "ustawa o płatnościach bezpośrednich"; obowiązującej do 15 marca 2015 r. wobec uchylenia przez art. 62 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - Dz. U. z 2015 r, poz. 308) stanowił, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach UE, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. Zgodnie z art. 19 ust. 1 pkt 7 ustawy o płatnościach bezpośrednich o każdym niezałatwieniu sprawy dotyczącej przyznania płatności obszarowych oraz płatności do krów i owiec do dnia 1 marca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek, Agencja zawiadamia rolnika, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Z powyższego wynika, że organy miały czas na załatwienie wniosków o dopłaty do 1 marca roku następnego. W przypadku niezałatwienia sprawy we wskazanym terminie kierownik biura powiatowego Agencji zawiadamia rolnika, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że organ dokonując kilkukrotnego przedłużenia postępowania w sprawie powoływał się na okoliczność prowadzonego postępowania wyjaśniającego, nie wskazując jakie konkretnie w sprawie winny być wykonane czynności, jaki jest ich zakres i związek z rozpoznawanym wnioskiem o przyznanie płatności. Pomimo wyznaczania kolejnych terminów załatwienia sprawy, żaden z nich przez organ nie został dotrzymany, co może wskazywać, że organ tak naprawdę nie wiedział, jaki jest potrzebny zakres postępowania dowodowego w sprawie. Zauważyć należy, że ustanowiona w art. 36 Kpa możliwość przedłużania terminu załatwienia sprawy ma charakter wyjątkowy i nie powinna być przez organy nadużywana. Zdaniem Sądu, Kierownik BP ARiMR przewlekle prowadził postępowanie, bowiem po otrzymaniu [...] września 2014 r. decyzji Dyrektora ARiMR z dnia [...] września 2014 r. nr [...] do dnia [...] lutego 2015 r. nie podjął żadnych czynności w sprawie prowadzących do wydania stosownej decyzji rozstrzygającej wniosek spółki o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2009. Nie wykazał przy tym, że w toku ponownie prowadzonego postępowania wystąpiły przesłanki uniemożliwiające rozstrzygnięcie sprawy z powyższego wniosku skarżącej w terminie przewidzianym w przepisach art. 35 § 1 oraz 3 Kpa lub w innym rozsądnym terminie. Organ, aby uniknąć zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania w tej sprawie winien przedstawić cały tok postępowania, zakres czynności dokonywanych, a niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Samo odwoływanie się do skomplikowanego charakteru sprawy i potrzeby wykonywania wielu czynności w sprawie, bez odpowiedniego udokumentowania tego, nie może stanowić podstawy do uznania, iż nie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania. Sąd uznał zatem, że Kierownik BP ARiMR przewlekle prowadził przedmiotowe postępowanie pozostając w bezczynności, czego konsekwencją jest zobowiązanie organu do rozstrzygnięcia sprawy z wniosku "[...]" s.c. z dnia [...] maja 2009 r. o przyznanie płatności obszarowej, w terminie dwóch miesięcy od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem (pkt 1 wyroku wydanego w niniejszej sprawie). Jednakże Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Do uznania jako rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, także terminów załatwienia sprawy. Mając na względzie powyższe, działając na podstawie przepisów art. 149 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym i drugim sentencji niniejszego wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił mocą art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.), gdyż strona skarżąca reprezentowana była przed Sądem przez adwokata.