VIII SAB/Wa 25/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca) Sędzia WSA Justyna Mazur po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 29 maja 2017 r. sprawy ze skargi J. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego 1. zobowiązuje Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do rozpatrzenia wniosku J. K. z dnia [...] grudnia 2012 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Państwowej Służby Ochrony Zabytków Oddział Wojewódzki w R. z dnia [...] listopada 1992 r. - w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku opisanego w punkcie 1 (pierwszym) wyroku, 3. stwierdza, że przewlekłość Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. przyznaje od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz J. K. sumę pieniężną w wysokości [...] ([...]) złotych; 5. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz J. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga J. K. na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Pismem z 19 grudnia 2012 r. (data wpływu do organu) J. K. (dalej: skarżący, wnioskodawca) zwrócił się do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: Minister, organ) w trybie art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej: k.p.a.) z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (Państwowej Służby Ochrony Zabytków Oddział Wojewódzki w R.) L.dz. [...], Nr rejestru [...] z [...] listopada 1992 r., którą orzeczono o wpisaniu do rejestru zabytków województwa radomskiego pod numerem rejestru [...] kamienicy przy ul. Ż. [...] w R., w granicach posesji. Pismem znak [...] z 16 lipca 2013 r. Minister wezwał skarżącego do udzielenia w terminie 7 dni od otrzymania wezwania informacji o numerze księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości. Jednocześnie organ wystąpił do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. (dalej: [...]WKZ) o nadesłanie kompletnych i potwierdzonych za zgodność z oryginałem akt postępowania, zakończonego wydaniem ww. decyzji. W dniu [...] września 2013 r. do organu wpłynęła od [...]WKZ informacja, znak [...] z [...] sierpnia 2013 r., że poza decyzją wpisującą kamienicę, zlokalizowaną przy ul. Ż. [...] w R., do rejestru zabytków z [...] listopada 1992 r., Nr rej. [...], nie odnaleziono w archiwum zakładowym Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w W. Delegatura w R. żadnych innych dokumentów związanych z procedurą wpisu. W załączeniu [...]WKZ przedstawił potwierdzoną za zgodność z oryginałem decyzję wpisującą przedmiotową nieruchomość do rejestru zabytków. Pismem z 11 września 2013 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) skarżący, w odpowiedzi na pismo organu z 16 lipca 2013 r. skierowane do [...]WKZ o nadesłanie akt, które przesłane zostało mu do wiadomości, podał, że przedmiotowa kamienica została wpisana do rejestru zabytków z pominięciem właścicieli tej nieruchomości. Natomiast z zapisu w treści decyzji wynika, że postępowanie w tej sprawie było prowadzone ze Spółdzielnią Mieszkaniową, która nigdy nie była właścicielem ani administratorem tego budynku. Pismem z 2 października 2013 r. organ, w odpowiedzi na pismo z 11 września 2013 r., ponownie wezwał skarżącego do udzielenia informacji o aktualnym numerze księgi wieczystej prowadzonej dla kamienicy, położonej w R., przy ul. Ż. [...] w R.. W odpowiedzi na ww. wezwanie wnioskodawca pismem z 28 października 2013 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) poinformował organ, iż aktualne numery księgi wieczystej dotyczące przedmiotowej kamienicy to: KW [...], KW [...], KW [...] i KW [...]. Wskazał przy tym, że w 1994 r., w porozumieniu i za zgodą wszystkich ówczesnych właścicieli, cała nieruchomość został podzielona. W dniu 18 grudnia 2013 r. organ pobrał z portalu Ministerstwa Sprawiedliwości – elektroniczne księgi wieczyste - odpisy ksiąg wieczystych nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] oraz z geoportalu 2 iMap – 2 mapy – wizualizacje dotyczące przedmiotowej kamienicy. W dniu [...] grudnia 2013 r. Minister wystąpił z wnioskami o udostępnienie danych z ewidencji ludności, zbioru pesel oraz ewidencji wydanych i unieważnionych dowodów osobistych, prowadzonej przez Ministra Spraw Wewnętrznych, przez wskazanie adresu zameldowania na pobyt stały: G. S., J. S., J. D., A. D., J. J. i E. J.. Zawiadomieniem z 27 grudnia 2013 r. organ poinformował strony, w tym skarżącego, o wszczęciu na jego wniosek postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w R. z [...] listopada 1992 r. o wpisaniu do rejestru zabytków województwa radomskiego pod numerem rejestru [...] kamienicy, położonej przy ul. Ż. [...] w R.. Jednocześnie organ wystąpił do Zarządu [...] Towarzystwa Budownictwa Społecznego "Administrator" sp. z o.o. w R. (dalej: RTBS) o sprawdzenie, czy w dokumentacji, przejętej po zlikwidowanym Miejskim Przedsiębiorstwie Gospodarki Mieszkaniowej w R., znajduje się statut, regulamin organizacyjny, akt powołania lub inne dokumenty określające zasady funkcjonowania tego przedsiębiorstwa oraz o ich nadesłanie w związku z postępowaniem prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Wskazał, iż z treści tej decyzji wynika, że została ona przesłana Administracji Domów Mieszkalnych Nr [...] w R., ul. M. [...]. Zwrócił się także o ustalenie, czy w ww. dokumentacji znajduje się decyzja o wpisie przedmiotowej kamienicy do rejestru zabytków, względnie informacja, kiedy Administracja decyzję tę otrzymała. W tej samej dacie organ wystąpił do wnioskodawcy o przesłanie pełnej kopii aktu notarialnego z [...] listopada 1990 r., Repertorium "A" Nr [...]. W dniu 13 lutego 2014 r. do Ministra wpłynęło pismo od Zarządu [...]TBS informujące, że w archiwum zakładowym nie odnaleziono decyzji o wpisie przedmiotowej kamienicy do rejestru zabytków. Odnaleziono natomiast zarządzenie Nr [...] z [...] grudnia 1986 r. w sprawie zatwierdzenia statutu Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Mieszkaniowej w R. oraz statut tej jednostki. Kopie tych dokumentów dołączono do ww. pisma. W dniu 14 maja 2014 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) wnioskodawca, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył akt notarialny z [...] listopada 1990 r., Repertorium "A" Nr [...]. W piśmie z 19 sierpnia 2014 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) pełnomocnik skarżącego wniósł o przyspieszenie rozpoznania sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji i wskazanie terminu wydania decyzji . W dniu 3 września 2015 r. do organu wpłynęło wezwanie do usunięcia naruszenia prawa polegającego na przewlekłości postępowania, prowadzonego z wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji. Wnioskodawca nadmienił, że organ nie udzielił mu odpowiedzi na pismo z dnia 19 sierpnia 2014 r. Jednocześnie wniósł o udostępnienie w trybie informacji publicznej kopii decyzji, na podstawie której stwierdzono nieważność decyzji o wpisie do rejestru zabytków innej nieruchomości, położonej przy ul. Ż. [...] w R.. Pismem z 21 lipca 2016 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra. Skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie Ministra do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w R. z [...] listopada 1992 r. o wpisie do rejestru zabytków nieruchomości, położonej przy ul. Ż. [...] pod nr [...] w R., w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; 2. stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 3. zobowiązanie Ministra do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie; 4. przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), tj. pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów; 5. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw przez skarżącego, w tym kosztów wpisu oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż w sprawie wyczerpany został przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. tryb zaskarżenia, bowiem w dniu [...] września 2015 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Oświadczył, że w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa polegającego na przewlekłości postępowania wskazano, że pismem z 14 maja 2014 r. doręczono na wezwanie organu akt notarialny z dnia [...] listopada 1990 r., z którego wynika, że z tą datą skarżący nabył udział 1/2 części w nieruchomości, położonej przy ul. Ż. [...] w R.. Od tej daty w sprawie organ nie doręczał żadnych pism, ani nie żądał dalszych wyjaśnień. Wyjaśnił dalej, że budynek przy ul. Ż. [...] w R. został wpisany do rejestru zabytków byłego województwa [...] przedmiotową decyzją ostateczną, która nie została doręczona aktualnemu wówczas właścicielowi nieruchomości, lecz podmiotowi trzeciemu. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. stwierdza się nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Treść decyzji jednoznacznie wskazuje, że wnioskodawca nie był stroną postępowania, a decyzja dotycząca jego nieruchomości została doręczona Administracji Domów Mieszkalnych nr [...] w R., a więc podmiotowi niebędącemu stroną w sprawie. Podniósł, że od niespełna 2 lat nie udzielono odpowiedzi na pismo z 19 sierpnia 2014 r. i od 4 lat nie wydano żadnego orzeczenia w sprawie. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi, ewentualnie o orzeczenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno zakończyć się decyzją czy postanowieniem. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, w sytuacji gdy organem jest organ wyższego stopnia, środkiem tym jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Jak przedstawiono wyżej, omawiając stan faktyczny sprawy, skarżący wezwał Ministra do usunięcia naruszenia prawa w postaci przewlekłego prowadzenia postępowania, czym dopełnił warunków niezbędnych do złożenia skargi. Odnosząc się do meritum wskazać należy, że o przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, kiedy organ działa opieszale, niesprawnie i nieskutecznie. W wyroku z 26 października 2012 r. w sprawie II OSK 1956/12 (publ. cbois) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłe prowadzanie postępowania przez organ administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje on żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu, lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy przewlekłe prowadzenie postępowania zostało spowodowane zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (patrz analogicznie dla instytucji bezczynności - T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Okoliczności, jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona przewlekłość miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., czy też nie. Zgodnie z art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Art. 36 § 1 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając zarazem przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy stwierdzić należy, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (Państwowej Służby Ochrony Zabytków Oddział Wojewódzki w R.) L.dz. [...], Nr rejestru [...] z [...] listopada 1992 r., którą orzeczono o wpisaniu do rejestru zabytków województwa [...] pod numerem rejestru [...] kamienicy przy ul. Ż. [...] w R., oznaczony datą 14 grudnia 2012 r., wpłynął do organu 19 grudnia 2012 r. Po jego otrzymaniu Minister podjął czynności w celu: pozyskania akt administracyjnych postępowania, w którym wydana została przedmiotowa decyzja, oraz ustalenia stron postępowania. Następnie zawiadomieniem z 27 grudnia 2013 r. (po ponad roku od wpływu wniosku) organ wszczął postępowanie, zgodnie z wnioskiem, informując o tej czynności strony. Jednocześnie wezwał skarżącego do złożenia aktu notarialnego dotyczącego przedmiotowej kamienicy oraz wystąpił z pismem do Zarządu [...]TBS o złożenie stosownych dokumentów. Po otrzymaniu odpowiedzi we wskazanym wyżej zakresie, co nastąpiło odpowiednio 14 maja 2014 r. i 13 lutego 2014 r., Minister nie podjął już żadnych czynności w sprawie, które zmierzałyby do jej procesowego załatwienia. Powyższe, w ocenie Sądu, pozwala uznać, że postępowanie w sprawie wszczętej na wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji o wpisaniu kamienicy przy ul. Ż. [...] w R. do rejestru zabytków prowadzone jest w sposób przewlekły, bowiem organ albo nie podejmuje żadnych czynności w sprawie, albo działa opieszale, niesprawnie i nieskutecznie sprawiając, że czas trwania postępowania przekracza rozsądne granice. Jednocześnie należy zgodzić się ze skarżącym, iż w okresie od daty wezwania do usunięcia naruszenia prawa polegającego na przewlekłości postępowania (3 września 2015 r.) do daty wniesienia przedmiotowej skargi do Sądu (21 lipca 2016 r.) organ pozostaje w stanie bezczynności (ponad 10 miesięcy), w którym nie podejmuje i nie komunikuje żadnych czynności w sprawie. Zdaniem Sądu, stwierdzona przewlekłość postępowania organu ma cechy rażącego naruszenia prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ.: Lex nr 12188894). Taki stan wystąpił w niniejszej sprawie, o czym świadczy okres, jaki upłynął od daty złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji do daty rozprawy (4,5 roku), podczas którego czynności procesowe podejmowane przez organ w żaden sposób nie doprowadziły do zakończenia postępowania jakimkolwiek rozstrzygnięciem, nie wskazując przy tym skarżącemu przyczyn takiego stanu rzeczy. Z dokumentów sprawy wynika, że w toku postępowania organ ani razu nie poinformował wnioskodawcy o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Nie odpowiedział nawet skarżącemu na wyraźną jego prośbę, zawartą w piśmie z dnia 19 sierpnia 2014 r., o wskazanie terminu, w jakim sprawa zostanie rozpoznana. W ocenie Sądu, takie zachowanie organu administracji publicznej wskazuje na lekceważący stosunek do przepisów, świadczący jednocześnie o rażącym naruszeniu prawa. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach z art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji, dokonania czynności, stwierdzenia lub uznania uprawnienia bądź obowiązku wynikających z przepisu prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (§ 2). Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z [...] grudnia 2012 r. o stwierdzenie nieważności cytowanej wyżej decyzji Państwowej Służby Ochrony Zabytków Oddział Wojewódzki w R. z [...] listopada 1992 r. - w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt 1 wyroku). Sąd uznał jednocześnie, że organ dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2012 r. (punkt 2 wyroku), która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt 3 wyroku). Zdaniem Sądu, w okolicznościach przedmiotowej sprawy zasadny jest wniosek skarżącego o przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej, określonej na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. (punkt 4 wyroku). Określając wysokość przyznanej sumy na kwotę [...] zł na rzecz skarżącego uwzględniono prewencyjny i kompensacyjny charakter tego środka. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 5 wyroku, działając na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804). Na koszty postępowania składają się następujące pozycje: wpis sądowy w kwocie [...] zł, wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie [...] zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.