VIII SAB/Wa 28/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi [...]Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] 1) zobowiązuje Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...]do rozpoznania wniosku skarżącej [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...] z dnia [...] maja 2006 r. w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2) stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...]na rzecz skarżącej [...]Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...]kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] marca 2015 r. P. M. - Prezes Zarządu [...] sp. z o. o. (dalej jako: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (dalej jako: "Kierownik BP ARiMR" lub "organ I instancji") w sprawie wniosku spółki o przyznanie płatności bezpośrednich za rok 2006. Treścią skargi strona skarżąca objęła także postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w W. Nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. o uznaniu zażalenia złożonego na podstawie art. 37 Kpa za nieuzasadnione. Skarżący wniósł o uznanie skargi za zasadną, uchylenie ww. postanowienia Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w W., zobowiązanie organu do zakończenia postępowania w określonym terminie oraz o orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny uzasadniając powyższe przepisami art. 149 § 1 i § 2 i art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu skargi jej autor wyraził pogląd, że na postanowienie organu wydane w trybie przepisów art. 37 Kpa przysługuje skarga do sądu administracyjnego, gdyż wniesienie zażalenia w trybie tych przepisów otwiera drogę do złożenia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania. Skarżący wskazał, że wydając nadzorcze postanowienie w trybie art. 37 Kpa nie można przejść do porządku dziennego nad przewlekłością postępowania. Jeśli organ - tak jak w sprawie niniejszej (nadto prowadząc postępowanie w sprawie po raz kolejny) - dopiero po kilku miesiącach (po bez mała pół roku) od otrzymania akt sprawy podejmuje pierwszą swoją czynność (wezwanie świadków), a konieczność wezwania natomiast wynika wprost z aktu kasacyjnego, to organ dopuszcza się ewidentnie przewlekłości prowadzenia postępowania. Zdaniem skarżącego, "organ tym samym lekceważy terminy zastrzeżone przez ustawodawcę dla załatwienia spraw: maksymalnie dwa miesiące. Kpi sobie nadto z samej strony postępowania - bowiem nie załatwienie sprawy z wniosku strony wynika bowiem z błędów które popełnił w poprzednim postępowaniu właśnie ten organ, i winien on dołożyć wszelkich starań aby sanowanie pomyłek organu nastąpiło jak najszybciej tak aby zminimalizować szkody ponoszone przez stronę". Skarga została wywiedziona na tle następującego stanu faktycznego sprawy: [...] sp. z o. o. złożyła w dniu [...] maja 2006 r. w Biurze Powiatowym ARiMR w B. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2006 r. Przedmiotowy wniosek obejmował działki rolne o łącznej powierzchni [...] ha. Na podstawie całości zgromadzonego w przebiegu postępowania administracyjnego w sprawie materiału, Kierownik BP ARiMR w B. decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. przyznał wnioskodawcy płatności bezpośrednie do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości. Dyrektor OR ARiMR w W., po rozpoznaniu wniesionego przez stronę odwołania, decyzją Nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji uznając słuszność wydanej decyzji pod względem faktycznym i prawnym. Na powyższą decyzję strona wniosła skargę do WSA w Warszawie, który po jej rozpoznaniu wyrokiem z dnia 28 października 2008 r. sygn. VIII SA/Wa 259/08 oddalił skargę. Od powyższego wyroku strona postępowania wniosła skargę kasacyjną, która w rezultacie rozpoznania przez NSA wyrokiem z dnia 4 listopada 2009 r. sygn. II GSK 158/09 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Rozpoznając sprawę ponownie Sąd I instancji wyrokiem z dnia 23 marca 2010 r. sygn. VIII SA/Wa 797/09 uchylił decyzję Dyrektora OR ARiMR w W. oraz poprzedzająca ją decyzję Kierownika BP ARiMR w B. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania w sprawie w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy Kierownik BP ARiMR w B. decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. przyznał wnioskodawcy płatności w pomniejszonej wysokości ze względu na wykryte nieprawidłowości. W rezultacie rozpoznania odwołania strony, Dyrektor OR ARiMR w W. decyzją Nr [...] z dn. [...] czerwca 2011 r. utrzymał w całości w mocy decyzję organu I instancji. Na powyższe rozstrzygnięcie strona wniosła skargę do WSA. Wyrokiem z dn. 18 czerwca 2012 r. sygn. VIII SA/Wa 806/11 WSA w Warszawie uchylił decyzję obu organów wskazując, że skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem decyzje organów naruszają przepisy postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania organ I instancji wydał decyzję z dnia [...] lipca 2013 r. odmawiająca przyznania wnioskowanych płatności. W w/w decyzji organ wskazał, że w ocenie organu strona postępowania nie była w roku 2006 posiadaczem gospodarstwa deklarowanego do płatności, gdyż posiadaczem przedmiotowego gospodarstwa był P. M. Strona wniosła odwołanie w wyniku którego organ odwoławczy decyzją z dn. [...] października 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania organ I instancji na podstawie decyzji z dn. [...] marca 2014 r. odmówił stronie przyznania płatności bezpośrednich. Strona konsekwentnie wniosła od niej odwołanie, w wyniku którego Dyrektor OR ARiMR w W. decyzją z dn. [...] sierpnia 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ i instancji. W dniu [...] lutego 2015 r. Kierownik BP ARiMR w B. zawiadomił stronę o przedłużeniu postępowania administracyjnego w sprawie z uwagi na konieczność dokonania czynności dowodowych do dn. [...] kwietnia 2015 r., jednocześnie wezwał wskazane w rozdzielniku osoby do stawiennictwa w charakterze świadków na okoliczność ustalenia prowadzenia przez [...] sp. z o. o. samodzielnego gospodarstwa rolnego na jej odrębny rachunek, rzecz i ryzyko. W dniu [...] lutego 2015 r. P. M. złożył w trybie art. 37 § 1 Kpa zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika BP ARiMR w B. W dniu [...] marca 2015 r. skarżący wniósł za pośrednictwem organu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika BP ARiMR w B. oraz na postanowienie Dyrektora OR ARiMR w W. Nr [...] z dn. [...] marca 2015 r. o uznaniu za niezasadne zażalenia w trybie art. 37 Kpa. W treści skargi skarżący wniósł o zobowiązanie organu do zakończenia postępowania w określonym terminie oraz o wymierzenie organowi grzywny. W odpowiedzi na skargę Kierownik BP ARiMR szczegółowo przedstawił przebieg postępowania w sprawie. Powołując się na poglądy prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (w tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2001 r., sygn. akt I SAB 72/2000 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt: VII SAB/Wa 120/13), wyjaśnił sposób rozumienia pojęć bezczynność i przewlekłość. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwie, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego. Rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o kryteria złożoności sprawy, postępowania samego skarżącego i właściwych organów, znaczenia przedmiotu postępowania dla skarżącego. Organ podniósł, że w ramach Wspólnej Polityki Rolnej występują specjalne narzędzia i procedury kontrolne w ramach unijnego wsparcia rolnictwa, funkcjonujące w oparciu o szczególny system, noszący nazwę Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli. Zauważył, że obowiązkiem organów jest między innymi badanie, czy strona postępowania była istotnie rolnikiem w świetle obowiązujących przepisów, czy faktycznie była posiadaczem gospodarstwa rolnego, a także badanie mechanizmu oraz celu działań polegających na podziale dużego gospodarstwa rolnego na wiele gospodarstw mniejszych. Kierownik BP ARiMR podniósł, że dokonał analizy obszernego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawach o przyznanie płatności na lata 2005 – 2014 prowadzonych z wniosków podmiotów, w których P. M. jest wspólnikiem. Organ zauważył, iż zakres analizy obejmował kilkaset teczek aktowych, zgromadzonych we wskazanych latach. Dodał, że zgodnie z żądaniem strony wezwał wskazane przez skarżącego osoby w charakterze świadka na przesłuchanie na okoliczność ustalenia prowadzenia przez [...] sp. z o. o. samodzielnego gospodarstwa rolnego, na jej odrębny rachunek, rzecz i ryzyko. Kierownik BP ARiMR podniósł, iż mając na względzie fakt, iż przesłuchanie świadków jeszcze się nie odbyło, a organ I instancji nie zakończył prowadzonego postępowania wyjaśniającego, nie sposób uznać, aby Kierownik BP ARiMR prowadził sprawę przewlekle. Zauważył także, że nie bez znaczenia jest też fizyczna możliwość (tj. ograniczone możliwości czasowe) organu I instancji do przeprowadzenia postępowania dowodowego, w sytuacji złożenia przez kilkadziesiąt podmiotów, które reprezentuje (poprzez różne pełnione w nich funkcje) P. M., kilkudziesięciu - kilkuset wniosków o przeprowadzenie dowodu w formie odbioru zeznań świadków. Kierownik BP ARiMR do dnia rozprawy nie poinformował Sądu o wydaniu decyzji rozstrzygającej sprawę z wyżej wymienionego wniosku spółki. Jednocześnie należy zasygnalizować, że w odniesieniu do skargi strony skarżącej na postanowienie Dyrektora OR ARiMR w W. z dn. [...] marca 2015 r. w przedmiocie uznania zażalenia za nieuzasadnione – postanowieniem z dnia 10 czerwca 2015 r. sygn. VIII SA/Wa 292/15 WSA w Warszawie odrzucił skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Zaskarżenie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania organu administracji publicznej jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest prowadzenie przez organ postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2006 roku w sprawie przyznania płatności bezpośrednich na rok 2006. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż skarżący wnosząc w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: "Kpa") zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania otworzył sobie drogę do sądowej kontroli prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania dochodzonej płatności. Zauważyć należy, że ustawodawca ustawą z dnia 3 grudnia 2010 roku o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r., nr 6, poz. 18) wprowadził możliwość złożenia skargi na przewlekłość postępowania. Samo pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane w ustawie. W doktrynie przyjmuje się, że jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – komentarz, wyd. 5, Warszawa 2012 str. 44). Przepis art. 3 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 roku, poz. 1164, dalej: "ustawa o płatnościach bezpośrednich"; obowiązującej do 15 marca 2015 r. wobec uchylenia przez art. 62 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - Dz. U. z 2015 r, poz. 308) stanowił, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach UE, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. Zgodnie z art. 19 ust. 1 pkt 7 ustawy o płatnościach bezpośrednich o każdym niezałatwieniu sprawy dotyczącej przyznania płatności obszarowych oraz płatności do krów i owiec do dnia 1 marca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek, Agencja zawiadamia rolnika, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Z powyższego wynika, że organy miały czas na załatwienie wniosków o dopłaty do 1 marca roku następnego. W przypadku niezałatwienia sprawy we wskazanym terminie kierownik biura powiatowego Agencji zawiadamia rolnika, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że organ dokonując kilkukrotnego przedłużenia postępowania w sprawie powoływał się na okoliczność prowadzonego postępowania wyjaśniającego, nie wskazując (poza czynnościami przesłuchania świadków), jakie konkretnie w sprawie winny być wykonane czynności, jaki jest ich zakres i związek z rozpoznawanym wnioskiem o przyznanie płatności. Pomimo wyznaczania kolejnych terminów załatwienia sprawy, żaden z nich przez organ nie został dotrzymany, co może wskazywać, że organ tak naprawdę nie wiedział, jaki jest potrzebny zakres postępowania dowodowego w sprawie. Zauważyć należy, że ustanowiona w art. 36 Kpa możliwość przedłużania terminu załatwienia sprawy ma charakter wyjątkowy i nie powinna być przez organy nadużywana. Zdaniem Sądu, Kierownik BP ARiMR przewlekle prowadził postępowanie, bowiem po wydaniu w dniu [...] sierpnia 2014 r. przez Dyrektora OR ARiMR w W. i otrzymaniu akt przedmiotowej sprawy do dnia [...] lutego 2015 r. nie podjął żadnych czynności w sprawie prowadzących do wydania stosownej decyzji rozstrzygającej wniosek spółki o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2006. Nie wykazał przy tym, że w toku ponownie prowadzonego postępowania wystąpiły przesłanki uniemożliwiające rozstrzygnięcie sprawy z powyższego wniosku skarżącej w terminie przewidzianym w przepisach art. 35 § 1 oraz 3 Kpa lub w innym rozsądnym terminie. Dopiero w dn. [...] lutego 2015 r. organ zawiadomił o przedłużeniu czasu trwania postępowania oraz wezwał świadków na przesłuchanie. Organ, aby uniknąć zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania w tej sprawie winien przedstawić cały tok postępowania, zakres czynności dokonywanych, a niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Samo odwoływanie się do skomplikowanego charakteru sprawy i potrzeby wykonywania wielu czynności w sprawie, bez odpowiedniego udokumentowania tego, nie może stanowić podstawy do uznania, iż nie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania. Sąd uznał zatem, że Kierownik BP ARiMR przewlekle prowadził przedmiotowe postępowanie pozostając w bezczynności, czego konsekwencją jest zobowiązanie organu do rozstrzygnięcia sprawy z wniosku [...] sp. z o. o. z dnia [...] maja 2006 r. o przyznanie płatności bezpośrednich, w terminie dwóch miesięcy od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem (pkt 1 wyroku wydanego w niniejszej sprawie). Jednakże Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Do uznania jako rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, także terminów załatwienia sprawy. Mając na względzie powyższe, działając na podstawie przepisów art. 149 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym i drugim sentencji niniejszego wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił mocą art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.), gdyż strona skarżąca reprezentowana była przed Sądem przez adwokata (pkt 3 wyroku).