VIII SAB/Wa 28/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz –Nowak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędzia WSA Sławomir Fularski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 20 września 2018 r. sprawy ze skargi H. P. i J. P. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o odszkodowanie za grunt przejęty na rzecz Skarbu Państwa 1. zobowiązuje Starostę [...] do rozpoznania wniosku H. P. i J. P. z dnia [...] lipca 2016 r. o odszkodowanie za grunt przejęty na rzecz Skarbu Państwa (przedsądowe wezwanie do zapłaty), w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2. stwierdza, że Starosta [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] lipca 2016 r.; 3. stwierdza, że bezczynność organu w rozpatrzeniu wniosku opisanego w punkcie 1 wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala wniosek H. P. i J. P. o wymierzenie organowi grzywny; 5. zasądza od Starosty [...] na rzecz H. P. i J. P. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 8 lipca 2016 r., zatytułowanym przedsądowe wezwanie do zapłaty, H. P. i J. P. (dalej: skarżący), reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wezwali Starostę R. (dalej: Starosta, organ) do zapłaty kwoty [...] zł, stanowiącej równowartość gruntu przejętego na rzecz Skarbu Państwa w wyniku ustalenia linii brzegowej rzeki K. w obrębie K. [...], gm. K., gdzie znajduje się ich działka nr [...] (aktualnie nr [...]). Skarżący podnieśli, że własność ww. nieruchomości nabyli aktem notarialnym z [...] czerwca 1988 r. Następnie decyzją z [...] lutego 2014 r. organ stwierdził przejście w trwały zarząd Marszałka Województwa [...] mienia w postaci śródlądowych wód płynących rzeki K. i gruntów pokrytych wodami tej rzeki, na które składają się działki w obrębie K. [...], gmina K. o numerach: [...],[...],[...] oraz [...]. Uznają za niesłuszne odebranie bez żadnej rekompensaty czy odszkodowania własności prawidłowo zakupionej nieruchomości. Dlatego wezwali organ do zapłaty równowartości części nieruchomości we wskazanej na wstępie wysokości. Pismem z 18 lipca 2016 r. organ stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał wezwanie do zapłaty Marszałkowi Województwa [...] (dalej: Marszałek). W piśmie z 5 września 2016 r. Marszałek stwierdził, że nie jest właściwy do rozstrzygania spraw wynikających z zawartych umów cywilnych pomiędzy osobami prywatnymi a podmiotami reprezentującymi Skarb Państwa w sprawach dotyczących gospodarowania nieruchomościami. Przepisy ustawy Prawo wodne dają Marszałkowi kompetencje tylko w sprawach odszkodowania za naturalne i trwałe zajęcie wodami płynącymi gruntów, które wcześniej tymi wodami nie były pokryte. Nie ma natomiast w tej ustawie w ogóle instytucji odszkodowania w przypadku, kiedy grunt historycznie pokryty jest wodami płynącymi, tak jak w przypadku rzeki K. w przedmiotowej sprawie. Grunt taki może być własnością tylko Skarbu Państwa. Jednocześnie Marszałek wskazał, że na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz. 1774) organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest Starosta. Dlatego temu organowi przedmiotowe wezwanie do zapłaty odesłał do załatwienia. Pismem z 3 listopada 2016 r. Starosta wezwał skarżących do wskazania podstawy prawnej żądania oraz sprecyzowania roszczenia. W oparciu o pozyskane dokumenty ustalił, że w sprawie niniejszej mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r., poz. 469). Wskazał, że w sytuacji zaistnienia okoliczności z art. 17 ust. 1 ww. ustawy, tj. jeżeli śródlądowa woda powierzchniowa płynąca zajmie trwale, w sposób naturalny, grunt niestanowiący własności właściciela wody, grunt ten staje się własnością właściciela wody. W takim przypadku dotychczasowemu właścicielowi gruntu przysługuje odszkodowanie od właściciela wody na warunkach określonych w ustawie (art. 17 ust. 2); nie stosuje się wówczas przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Starosty, w sprawach o odszkodowanie na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo wodne właściwym jest Skarb Państwa reprezentowany przez Marszałka. W odpowiedzi na powyższe wezwanie pełnomocnik skarżących w piśmie z dnia 22 listopada 2016 r. wskazał, że na tym etapie postępowania skarżący nie są zobowiązani do wskazywania podstawy prawnej dochodzonego roszczenia. Ewentualna podstawa prawna zostanie wskazana w pozwie, jeśli taki zostanie złożony w przypadku braku uwzględnienia roszczenia przez Starostę, który to de facto pozbawił skarżących własności działki. W jego ocenie roszczenie skarżących jest na tyle sprecyzowane, że nie wymaga doprecyzowania. Pismem z 1 lutego 2018 r. skarżący złożyli ponaglenie na bezczynność Starosty do Wojewody [...]. W dniu 11 lipca 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skarga na bezczynność Starosty, w której skarżący wnieśli o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 30 dni, nałożenie grzywny na organ oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi przedstawili dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazali, że organ nie dopełnił obowiązków określonych w art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, zwanej dalej: k.p.a.), tzn. nie załatwił sprawy w terminie oraz nie poinformował o przyczynie jej niezałatwienia w terminie. W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Z informacji uzyskanych od Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w W. Oddział w R. wynika, że w zakresie decyzji dotyczących odszkodowań w trybie działania przepisów nieobowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. 2015 poz. 469) postępowania były prowadzone przez Departament Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w W.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwanej dalej: p.p.s.a), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a. Skarga na bezczynność przysługuje w sprawach, w których wydawane są decyzje i określone postanowienia oraz w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej takim środkiem jest obecnie ponaglenie w trybie art. 37 k.p.a. W przedmiotowej sprawie skarżący złożyli ponaglenie na bezczynność Starosty do Wojewody [...]. W tej sytuacji należało przyjąć, że wniesienie skargi było dopuszczalne. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego przepisu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym przepisami procedury administracyjnej terminie organ nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji czy innego aktu. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się przy tym, że bezczynność organu zachodzi zarówno wówczas, gdy nie dotrzymuje on terminu załatwienia sprawy, jak również w przypadku odmowy wydania stosownego aktu czy podjęcia czynności, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga podjęcia takich działań. Do tego rodzaju wniosków prowadzi także definicja bezczynności sformułowana w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. - w brzmieniu ustalonym art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Dla stwierdzenia bezczynności nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy zostało to spowodowane zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Okoliczności, jakie spowodowały zwłokę oraz działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) i stopień przekroczenia terminów mają natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona efektem rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Zgodnie z regulacją art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Art. 36 § 1 k.p.a. stanowi natomiast, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając zarazem przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Organ administracji jest zobowiązany do załatwienia sprawy w terminach, o których mowa w art. 35 i art. 36 k.p.a., albo do przekazania jej właściwemu organowi lub zwrócenia sprawy wnioskodawcy w trybie art. 66 § 3 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z 19 marca 2007 r., sygn. akt IV SAB/Wa 10/07, publ. Lex nr 240365). Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy stwierdzić należy, że przedsądowe wezwanie do zapłaty kwoty w wysokości [...] zł wynika z oszacowania przez rzeczoznawcę majątkowego wartości działki nr [...], która zgodnie z aktem notarialnym umowy kupna-sprzedaży z [...] czerwca 1988 r. stała się własnością skarżących, a na podstawie decyzji Starosty z [...] stycznia 2014 r. przeszła do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa. W piśmie z 22 listopada 2016 r. pełnomocnik skarżących nadmienił, że ewentualną podstawę prawną roszczenia o odszkodowanie wskaże w pozwie skierowanym przeciwko Skarbowi Państwa. Sprzedał on bowiem skarżącym część gruntu, który z mocy prawa nie mógł być przedmiotem sprzedaży. Ponieważ Marszałek nie widzi podstaw do zapłaty odszkodowania, to właściwym organem, zdaniem skarżących, jest Starosta, który de facto pozbawił skarżących własności przedmiotowej działki. Z przebiegu dotychczasowego postępowania wynika również, że w ocenie Starosty nie jest on właściwy do rozpoznania tej sprawy w trybie przepisów postępowania administracyjnego, chociaż w piśmie z 3 listopada 2016 r. ustalił, że w sprawie niniejszej mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Jak wynika z treści art. 188 ustawy Prawo wodne (sprzed nowelizacji), w zakresie naprawy szkód, o których mowa w art. 17 ust. 1 tej ustawy (będącym podstawą prawną decyzji Starosty z [...] stycznia 2014 r.), stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego. W związku z powyższym, zdaniem Sądu, po ustaleniu, że nie stosuje się w tej sprawie przepisów prawa administracyjnego, a art. 188 ustawy Prawo wodne wskazuje na odpowiednie stosowanie przepisów prawa cywilnego, Starosta powinien rozważyć zastosowanie przepisu art. 66 § 3 k.p.a., z którego wynika, że jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwy w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Brak merytorycznego rozstrzygnięcia w tej sprawie, ewentualnie postanowienia o zwrocie podania skarżących w trybie art. 66 § 3 k.p.a., powoduje, że Starosta pozostaje w bezczynności w udzieleniu odpowiedzi na przedsądowe wezwanie do zapłaty. Dlatego Sąd uwzględnił skargę skarżących na bezczynność organu, zobowiązując Starostę, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., do rozpoznania w formie procesowej ich pisma z 8 lipca 2018 r. (punkt 1 i 2 wyroku). Jednocześnie Sąd stwierdza, zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. Lex nr 12188894). Sąd w okolicznościach tej sprawy nie uznał naruszenia przepisów art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 36 k.p.a. przez organ za rażące, mając na uwadze specyfikę podania skarżących, wynikającą z trudności w ustaleniu organu właściwego do jego rozpoznania w trybie administracyjnym, jak również brak współpracy z organem samych skarżących, działających przez profesjonalnego pełnomocnika, w zakresie precyzyjnego wskazania podstawy prawnej żądania oraz sprecyzowania roszczenia. Dlatego Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt 3 wyroku). Sąd oddalił również wniosek skarżących o nałożenie grzywny na organ w trybie art. 149 § 2 k.p.a., mając na uwadze fakultatywny charakter tego orzeczenia (punkt 4 wyroku). O kosztach postępowania, obejmujących zwrot uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 100 zł Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. (punkt 5 wyroku).