VIII SAB/Wa 30/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Referent Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2013 r. sprawy ze skargi [...]spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na bezczynność Wójta Gminy [...] w zakresie wniosku o udostępnienie informacji publicznej 1) zobowiązuje Wójta Gminy [...] do rozpoznania wniosku [...]spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] z dnia [...] marca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie punktu 1 w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2) umarza postępowanie w pozostałym zakresie; 3) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4) zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącej [...]spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w[...]kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] marca 2013 r. C. sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła do Urzędu Gminy O. wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej dokumentacji wykonanej przez firmę A. na potrzeby modernizacji systemu oświetlenia ulicznego i drogowego w ww. gminie. W szczególności wnioskodawczyni domagała się udostępnienia: 1.Inwentaryzacji geoinformatycznej z wykorzystaniem Systemu Informacji Przestrzennej 2.Projektu oświetleniowego z propozycją zastosowania energooszczędnych opraw 3.Opracowania dokumentacji przetargowej 4.Umowy na wykonanie dokumentacji 5.Protokołu odbioru dokumentacji. W odpowiedzi na powyższy wniosek, Sekretarz Gminy O. w dniu [...] marca 2013 r. poinformował wnioskodawczynię drogą elektroniczną, za pomocą e-mail, że z ustawowej definicji informacji publicznej wynika, iż dokumentacja projektowa wykonana przez przedsiębiorcę nie stanowi informacji publicznej, a zatem nie podlega udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Nadto wskazał, że umowa zawarta przez organ władzy publicznej z innym podmiotem jest czynnością prawną o charakterze dwustronnym a jej postanowienia dotyczą stron umowy, czyli także praw osób innych niż podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Żądane przez wnioskodawczynię dokumenty nie stanowią informacji publicznej, w tym nie stanowią dokumentu urzędowego, a w związku z tym, nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W dniu [...] marca 2013 r. wnioskodawczyni przesłała do gminy swoje stanowisko w kwestii zarówno definicji informacji publicznej, jak i w kwestii wadliwego działania organów gminy w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. W odpowiedzi na powyższe otrzymała od Wójta Gminy O. za pośrednictwem faksu decyzję z dnia [...] marca 2013 r. o umorzeniu postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej. Wnioskodawczyni złożyła odwołanie od ww. decyzji, w wyniku którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] maja 2013 r. uchyliło decyzję Wójta Gminy O. z dnia [...] marca 2013 r. Jak wynika z prezentaty znajdującej się na decyzji organu odwoławczego, Wójt Gminy O. otrzymał ją w dniu [...] maja 2013 r. Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. (data nadania w placówce pocztowej) C. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy O.. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że rozstrzygnięciu Wójta Gminy O. z dnia [...] marca 2013 r. trudno przypisać walor decyzji, bowiem nie zawiera ono właściwie żadnego z elementów wymaganych przez Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawę o dostępie do informacji publicznej, przewidzianych dla decyzji administracyjnych. Wadliwy sposób doręczenia, nie podanie właściwych podstaw prawnych podjęcia takowej decyzji, całkowity brak uzasadnienia z podaniem podstaw formalno-prawnych oraz faktycznych oraz brak pouczenia o środkach odwoławczych urąga wszelkim zasadom traktowania obywateli przez urzędników, którzy reprezentują samorządową jednostkę administracji publicznej. Skarżąca podniosła, że działanie organu poprzez wydanie decyzji z dnia [...] marca 2013 r. o umorzeniu postępowania jest niezgodne ze stanem faktycznym oraz art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wydając decyzję organ uznał, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną ale nie może zostać udostępniona, podając w uzasadnieniu, że powodem jest to, że nie jest informacją publiczną. Ze stanowiskiem reprezentowanym przez Wójta oraz konsekwentnie podtrzymywanym, wbrew przesyłanej argumentacji, skarżąca nie może się zgodzić. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Dokumentacja, o dostęp do której skarżąca wnosiła stanowi zestaw dokumentów, które organ wykorzystuje do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Dotyczy ona bowiem modernizacji oświetlenia ulicznego i drogowego, której realizacja stanowi zadanie własne gminy w zakresie utrzymania dróg. Dotyczy również finansów publicznych, mienia gminy, a zatem ewidentnie dotyczy realizacji spraw publicznych. Nie ma tu znaczenia, że dokumenty te są wytworzone przez podmiot inny niż organ władzy publicznej. Ważne, że dotyczy jej działania i realizacji jej zadań oraz dotyka jej wydatków z majątku publicznego. Jeśli gmina uważa, że dokumentacja taka w nadmiernym stopniu dotyka interesów podmiotu prywatnego winna zaś w odpowiedni sposób zanonimizować tę dokumentację lub odmówić udzielenia informacji publicznej we właściwej formie z właściwym uzasadnieniem. Skarżąca wskazała, że skoro wnioskowane przez nią dokumenty stanowią informację publiczną, organ winien zastosować do postępowania w sprawie jej udzielenia lub odmowy udzielenia stosowne przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. udostępnić informację publiczną bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku lub też, znajdując ku temu podstawy, zastosować art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i odmówić udzielenia informacji w formie decyzji administracyjnej, która musi przybrać odpowiednią formę oraz na którą przysługuje stronie odwołanie. Organ pozostaje więc na dzień złożenia niniejszej skargi, w zwłoce z dokonaniem nałożonego na niego obowiązku. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej w zakresie dostępu do informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy nie podejmuje on żadnych działań wobec wniosku o udzielenie takiej informacji lub odmawia udzielenia informacji w nieprzewidzianej dla tej czynności formie prawnej, względnie nie podejmuje innej czynności uzasadnionej przepisami powołanej ustawy. Na równi z niepodjęciem tego rodzaju czynności należy traktować przedstawienie informacji innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, co może powodować uzasadnione wątpliwości adresata odpowiedzi co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi na jego wniosek. Zastrzeżenia skarżącej co do sposobu załatwienia jej wniosku z dnia [...] marca 2013 r. są więc w pełni zasadne. Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Wójt Gminy O. poinformował skarżącą, że zostało zakończone postępowanie przetargowe w sprawie modernizacji oświetlenia ulicznego w Gminie O.. Na stronie BIP Gminy O. opublikowane są informacje dotyczące przedmiotowej sprawy, w zakresie objętym I etapem modernizacji oświetlenia ulicznego w Gminie O.. Wskazał nadto, że z uwagi na obszerność opracowania, materiały otrzymane od wykonawcy oraz umowę i protokół przekazania dokumentacji przesyła w załączeniu do niniejszego pisma na nośniku CD-ROM. Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Wójt Gminy O. udzielił odpowiedzi na skargę wnosząc o umorzenie postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że jego zdaniem bezczynność ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Decyzja organu z dnia [...] marca 2013 r. zawiera podstawowe elementy decyzji, tzn. oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania decyzji, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis ze wskazaniem imienia i nazwiska pracownika organu. Zatem niezależnie od wadliwości aktu, na którą wskazuje skarżąca - stwierdzić należy, że organ wniosek skarżącej rozpoznał, a zatem nie pozostawał w bezczynności. W związku z zakończeniem prowadzonego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w sprawie "Modernizacji oświetlenia ulicznego w Gminie O." informacje, których udostępnienia żądała skarżąca we wniosku z dnia [...] marca 2013 r. udostępnione zostały na stronie BIP Gminy O.. Skarżąca miała więc możliwość zapoznania się z tymi informacjami. Ponadto pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. udzielono skarżącej pełnej odpowiedzi na pytania postawione we wniosku. Na rozprawie przed Sądem w dniu [...] października 2013 r. pełnomocnik skarżącej podniósł, że nadal nie został udostępniony protokół dokumentacji powykonawczej i inwentaryzacja geoinformatyczna z wykorzystaniem systemu informacji przestrzennej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle obowiązujących unormowań, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a." sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Stwierdzić bowiem należy, że na dzień zamknięcia rozprawy przez Sąd, pomimo udostępnienia skarżącej przez organ części informacji zawartych w jej wniosku z dnia [...] marca 2013 r., tj. odnośnie pkt 2-5, organ pozostaje w zwłoce co do pkt 1 tego wniosku. Wniosek o udzielenie wskazanych informacji skarżąca złożyła w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198 z późn. zm., zwanej dalej "u.d.i.p."). Ustawa ta w sposób kompleksowy reguluje kwestie dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. W sytuacji skierowania pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej podmiot, do którego wniosek taki został skierowany może dokonać następujących działań: - udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia. Organ dokonuje tego w formie czynności materialno - technicznej; - poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach u.d.i.p., gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); - odmówić udostępnienia informacji lub umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do treści art. 16 u.d.i.p., czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej; - może również odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 u.d.i.p. Przy czym organ administracji działań tych winien dokonać w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z art. 13 u.d.i.p. Dopiero brak podjęcia przez organ któregokolwiek z wyżej wskazanych działań, zgodnych oczywiście z przepisami ustawy i podjętych w jej granicach, uzasadnia podniesienie zarzutu bezczynności wobec organu administracji. Pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z powołanymi przepisami informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Stwierdzić zatem można, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących zadania publiczne oczywiście w zakresie tych zadań. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, stanowi ją treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej oraz podmioty niebędące organami administracji, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane. Godzi się również podnieść, że w świetle omawianej regulacji jej zakresem objęte zostały również umowy cywilnoprawne zawierane przez organy administracji w sytuacji, gdy dotyczą one spraw publicznych. Dostęp do tej kategorii informacji może zostać ograniczony jedynie na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Zgodzić się należy ze skarżącą, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter mają również wiadomości niewytworzone przez podmioty publiczne lub odnoszące się do tych podmiotów. Informacja może bowiem dotyczyć sprawy publicznej nie tylko wtedy, gdy została wytworzona przez wskazane wyżej podmioty, ale również wtedy, gdy odnosi się do nich w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Słusznie skarżąca wskazała, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że informacją publiczną jest np. treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego czy też zasad przeprowadzania przetargu na pozbycie się nieruchomości stanowiących własność gminy (tak wyroki WSA w Poznaniu z 8 lipca 2004 r., IV SA/Po 224/06, niepubl.; oraz WSA w Warszawie z 16 listopada 2004 r., II SAB/Wa 238/04, LexPolonica nr 370493, "Rzeczpospolita" 2004, nr 273, s. C, LexPolonica nr 370493). Informacją publiczną są bowiem nie tylko dokumenty bezpośrednio redagowane i wytworzone przez organ administracji publicznej, ale charakter taki mają również dokumenty, które organ wykorzystuje do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Podstawowe bowiem znaczenie ma fakt, że dokumenty te służą realizacji zadań publicznych przez określone organy i zostały wytworzone na zlecenie tych organów. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 667/11, LexPolonica nr 2581810, z dnia 9 lutego 2007 r. I OSK 517/2006; z dnia 7 grudnia 2010 r. I OSK 1774/2010; z dnia 18 września 2008 r. I OSK 315/2008). Dokumentacja, o dostęp do której skarżąca wnosiła stanowi zestaw dokumentów, które organ wykorzystuje do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Dotyczy modernizacji oświetlenia ulicznego i drogowego, której realizacja stanowi zadanie własne gminy w zakresie utrzymania dróg. Dotyczy również finansów publicznych, mienia gminy, a zatem ewidentnie dotyczy realizacji spraw publicznych. Nie ma więc tu znaczenia, że dokumenty te są wytworzone przez podmiot inny niż organ władzy publicznej. Istotne jest, że informacja ta dotyczy działania gminy i realizacji jej zadań oraz wydatków z majątku publicznego. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że żądane przez skarżącą w jej wniosku z dnia [...] marca 2013 r. informacje zawarte w pkt 1-5 stanowiące dokumentację, wykonaną wprawdzie przez podmiot zewnętrzny, ale na potrzeby modernizacji systemu oświetlenia ulicznego i drogowego w Gminie O. stanowią informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Nie kwestionuje ostatecznie tego faktu sam organ bowiem przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r. przekazał skarżącej na nośniku CD-ROM materiały otrzymane od wykonawcy oraz umowę i protokół przekazania dokumentacji, tj. informacje żądane w pkt 2-5 wniosku skarżącej. Wprawdzie wniosek skarżącej w tym zakresie nie został rozpoznany przez organ w wymaganym przez przepisy prawa terminie, jednakże w chwili rozpatrywania sprawy przez Sąd ustała w tej części bezczynność organu. Bezczynność ta miała jednak miejsce w okresie od dnia [...] czerwca 2013 r. do dnia [...] sierpnia 2013 r. Skoro bowiem organ w dniu [...] maja 2013 r. otrzymał decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. uchylającą decyzję Wójta Gminy O. z dnia [...] marca 2013 r., to niewątpliwie w dniu [...] czerwca 2013 r. upłynął termin 14 dni na rozpoznanie wniosku skarżącej. Na znajdującym się w aktach sprawy nośniku CD-ROM brak jest jednak informacji żądanej w pkt 1 wniosku skarżącej, tj. inwentaryzacji geoinformatycznej z wykorzystaniem Systemu Informacji Przestrzennej i w tym zakresie organ pozostaje nadal w bezczynności. W związku z tym Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 i art. 286 § 2 p.p.s.a. w pkt 1 swojego rozstrzygnięcia zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej w tym zakresie w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi. Z uwagi na udostępnienie przez organ informacji żądanych w pkt 2-5 wniosku skarżącej, brak jest możliwości zobowiązania przez Sąd organu do rozpoznania wniosku w tej części, a postępowanie w tym zakresie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt 2 wyroku) W ocenie Sądu bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, bowiem wynikała z błędnej interpretacji przepisów oraz przekonania, że wydając decyzję z dnia [...] marca 2013 r. o umorzeniu postępowania a następnie udzielając skarżącej odpowiedzi pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. załatwił sprawę zgodnie przepisami u.d.i.p. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.