VIII SAB/Wa 30/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca) Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 19 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na bezczynność Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektora Pracy w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...]lipca 2016 r. [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca", "Spółka") wystąpiła do Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektora Pracy w [...]o udzielenie informacji publicznej polegającej na: 1. przekazaniu informacji w zakresie kontroli przeprowadzonych w latach 2014 i 2015 przez nadinspektora pracy A. K., poprzez wskazanie sygnatury poszczególnych kontroli prowadzonych w tym okresie oraz wskazania nazwy podmiotów, w których te kontrole były prowadzone przez nadinspektora pracy A. K.; 2. przekazaniu informacji na temat prowadzonych rejestrów kontroli wykonywanych przez inspektorów pracy zatrudnionych w Okręgowym Inspektoracie Pracy w [...]; 3. przekazaniu informacji na temat metod archiwizowania dokumentów wytworzonych przez inspektów pracy w ramach prowadzonych kontroli, w szczególności proszę o wskazanie, czy dokumentacja wytworzona w wyniku prowadzonych kontroli archiwizowana jest w formie papierowej, czy jest też również archiwizowana w formie elektronicznej. W przypadku archiwizowania tejże dokumentacji w formie elektronicznej, wnoszę o przekazanie informacji na temat sposobu jej archiwizowania i udostępniania. Pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. skarżąca, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4, art. 50 § 1 i art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "p.p.s.a."), wniosła skargę na bezczynność Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektora Pracy w [...]w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...]lipca 2016 r (ponowionego w piśmie z dnia [...] sierpnia 2016 r.) w części dotyczącej żądania przekazania informacji w zakresie kontroli przeprowadzonych w latach 2014 i 2015 przez nadinspektora pracy A. K., poprzez wskazanie sygnatury poszczególnych kontroli prowadzonych w tym okresie oraz wskazania nazw podmiotów, w których te kontrole były prowadzone przez nadinspektora pracy A. K.. Autor skargi zarzucił organowi naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm., dalej "u.d.i.p."), poprzez: - nieudostępnienie żądanej informacji publicznej w ustawowym terminie; - bezpodstawne uznanie, że żądana informacja publiczna stanowi informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.; - brak jakiegokolwiek rozstrzygnięcia złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej w wyżej wskazanej części (czy to w drodze jej udostępnienia, czy też w drodze decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania) w ustawowym terminie | i poprzestanie na żądaniu wykazania, że udostępnienie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, bez podjęcia jakichkolwiek dalszych działań, a tym samym pozbawienie żądającego możliwości skutecznego zakwestionowania ewentualnie niekorzystnej dla niego decyzji administracyjnej. Mając na względzie powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektora Pracy w [...]do rozpoznania wniosku [...]S.A. o udzielenie informacji publicznej w części dotyczącej przekazania informacji w zakresie kontroli przeprowadzonych w latach 2014 i 2015 przez nadinspektora pracy A. K., poprzez wskazanie sygnatury poszczególnych kontroli prowadzonych w tym okresie oraz wskazania nazw podmiotów, w których te kontrole były prowadzone przez nadinspektora pracy A. K., w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2) stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierzenie organowi grzywny w wysokości 15.000 zł, na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.; 4) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę (pismo z dnia [...] stycznia 2017 r.) organ podniósł, że w ww. zakresie złożonego wniosku, w piśmie z [...] lipca 2016 r. poinformował skarżącą, że żądana informacja jest informacją publiczną przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 u.d.i.p., a także wystąpił o wykazanie, że udostępnienie wnioskowanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Nadto w piśmie z dnia [...]lipca 2016 r. znak: [...]została udostępniona M. M. informacja, o której mowa w pkt 2 i 3 wniosku z dnia [...] lipca 2016 r. Następnie organ przedstawił przebieg postępowania w niniejszej sprawie: W piśmie z [...]sierpnia 2016 r. skarżąca poinformowała, że otrzymała informację w zakresie pkt 2 i 3 żądania i wniosła o informację w zakresie pkt 1 żądania z dnia [...]lipca 2016 r. Organ zauważył, że sprawa ta była już uprzednio rozpoznana - udzielono odpowiedzi oddzielnym pismem z dnia [...]lipca 2016 r., a materia sprawy była już rozstrzygnięta decyzją OIP z dnia [...]czerwca 2016 znak: [...]o odmowie udzielenia przetworzonej informacji publicznej (w zakresie, o który wnioskowała skarżąca w piśmie z dnia [...]lipca 2016 r.). Organ uzasadnił swoje stanowisko tym, iż wnioskodawca nie wykazał istnienia szczególnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji publicznej. W odwołaniu wniesionym od ww. decyzji M. M. zmodyfikował swój wniosek i wystąpił o udostępnienie w trybie informacji publicznej protokołów z kontroli (bez załączników dołączonych do nich), nakazów oraz wystąpień wytworzonych w roku 2014 i 2015 przez nadinspektora pracy A. K., powołując się na postępowanie prowadzone przez Prokuraturę Rejonową [...]. Odwołujący się wystąpił o uwzględnienie odwołania w całości, uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz udostępnienie informacji publicznej. W dniu [...]lipca 2016 r. Główny Inspektor Pracy wydał decyzję znak: [...], którą uchylił decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w [...]z dnia [...]czerwca 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ II instancji uzasadnił swoją decyzję tym, że organ I instancji nie ustalił w sposób prawidłowy osoby wnioskodawcy. W piśmie z dnia [...]listopada 2016 r. M. M. (odpowiadając na wezwanie organu z [...] października 2016 r.) wskazał, iż wnioskując o udzielenie informacji publicznej, występował jako członek zarządu [...]S.A., wykazując jednocześnie sposób reprezentacji osoby prawnej oraz legitymując się stosownym pełnomocnictwem. Wnioskodawca wskazał również, iż wnosił o udostępnienie w trybie informacji publicznej protokołów z kontroli (bez załączników dołączonych do nich), nakazów oraz wystąpień wytworzonych w roku 2014 i 2015 przez nadinspektora pracy A. K.. Decyzją z dnia [...]grudnia 2016 r. znak [...]Okręgowy Inspektor Pracy w [...]odmówił wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej. Organ uzasadnił swoje stanowisko m.in. tym, że wnioskodawca nie wykazał istnienia szczególnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji publicznej. W ocenie organu I instancji przetworzony charakter informacji ma miejsce wówczas, gdy jej udostępnienie negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań w celu udostępnienia informacji publicznej. W piśmie z dnia [...]stycznia 2017 r. [...]S.A. odwołał się od ww. decyzji. W odpowiedzi na zarzuty podniesione w skardze Okręgowy Inspektor Pracy w [...]stwierdził, iż zostały one postawione całkowicie nietrafnie. Wskazał, że organ, któremu skarżąca zarzuca bezczynność, wydał dwie odmowne decyzje: pierwszą z dnia [...]czerwca 2016 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej poprzez przekazanie pełnych dokumentacji z kontroli przeprowadzonych w latach 2012, 2013, 2014 i 2015 przez nadinspektora pracy A. K., a także decyzję z dnia [...]grudnia 2016 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia w trybie informacji publicznej protokołów z kontroli (bez załączników dołączonych do nich), nakazów oraz wystąpień wytworzonych w roku 2014 i 2015 przez nadinspektora pracy A. K.. Organ wyjaśnił, iż protokoły z kontroli, a także pokontrolne środki prawne (nakazy i wystąpienia) adresowane do podmiotów kontrolowanych zawierają liczne dane o charakterze niejawnym w tym dane osobowe wielu zatrudnianych osób, dane o zarobkach, uregulowaniach wewnętrznych, systemie organizacyjnym funkcjonowania podmiotów, dane technologiczne stanowiące tajemnice przedsiębiorstwa itp. Przetworzenie tych licznych dokumentów (setki stron dokumentacji, setki stron nakazów i wystąpień) w sposób zapewniający ochroną informacji niejawnych i to w sposób żądany przez wnioskodawcy bezpośredni zakłóca normalne funkcjonowanie Urzędu. Wnioskodawca nie określił o jakiego rodzaju podmioty kontrolowane chodzi we wniosku (wskazując wszystkie) powołując się na związek z postępowaniem w prokuraturze. Jednocześnie organ zauważył, iż w przedmiocie wniosku zawiera się także udostępnienie dokumentacji kontrolnej przeprowadzonej w [...]S.A. przez nadinspektora pracy A. K., którą to dokumentację wnioskodawca posiada jako strona kontrolowana. W piśmie procesowym z dnia [...]marca 2017 r. pełnomocnik skarżącej spółki podtrzymał pierwotne żądanie skargi na bezczynność organu administracyjnego. Wskazał, iż organ decyzją z dnia [...]lipca 2016 r. znak: [...]ustosunkował się do wniosku z dnia [...]lipca 2016 r. tylko w części, udostępniając jedynie informacje dotyczące pkt 2 i 3 wniosku, pozostawiając jednocześnie przedmiotowy pkt 1 pisma bez formalnego rozstrzygnięcia, czy to w drodze decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej czy też decyzji o umorzeniu postępowania. Poprzestał tylko, w odrębnym piśmie również z [...]lipca 2016 r., na żądaniu wykazania, iż udostępnienie owych informacji jest szczególne istotne dla interesu publicznego. Skarżąca podniosła, że wnioskodawca w odpowiedzi na przedmiotowe pismo udzielił odpowiedzi i wykazał szczególnie istotny interes publiczny. Ponadto wnioskodawca wskazał organowi, że pozostaje w błędzie, jakoby żądana informacja publiczna miała charakter informacji przetworzonej. Od chwili złożenia wniosku do dnia dzisiejszego, skarżącemu nie zostały udostępnione informacje publiczne, o których mowa w petitum skargi, skarżący nie otrzymał też formalnej decyzji kończącej postępowanie w sprawie. W piśmie procesowym z dnia [...]kwietnia 2017 r. organ powtórzył dotychczasowe stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę. Nadto organ wskazał, iż Główny Inspektor Pracy wydał w dniu [...]lutego 2017 r. decyzję nr rej. [...], którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z [...]grudnia 2016 r. Konkludując organ wskazał, iż wydał dwie odmowne decyzje: pierwszą z dnia [...]czerwca 2016 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej poprzez przekazanie pełnych dokumentacji z kontroli przeprowadzonych w latach 2012, 2013, 2014 i 2015 przez nadinspektora pracy A. K., a także decyzję z dnia [...]grudnia 2016 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia w trybie informacji publicznej protokołów z kontroli (bez załączników dołączonych do nich), nakazów oraz wystąpień wytworzonych w roku 2014 i 2015 przez nadinspektora pracy A. K.. Zauważył, że informacje, o które wnosiła skarżąca dotyczą tego samego zagadnienia tj. dokumentacji kontrolnych z lat 2014 i 2015 nadinspektora pracy A. K.. W tym zakresie została wydana przez Okręgowego Inspektora Pracy decyzja z dnia [...]grudnia 2016 r. nr rej. [...]. Odnosząc się do zarzutów skarżącej, iż decyzja ta została wydana przez zastępcę Okręgowego Inspektora Pracy ds. prawno-organizacyjnych – G.C. tj., w ocenie skarżącej, osobę nieuprawnioną do jej wydania, organ podkreślił że przedmiotowa decyzja została wydana w imieniu Okręgowego Inspektora Pracy w [...]na podstawie upoważnienia udzielonego przez Okręgowego Inspektora Pracy w [...]. G. C. - p.o. Zastępcy Okręgowego Inspektora Pracy ds. Prawno - Organizacyjnych posiada upoważnienie Okręgowego Inspektora Pracy w [...]do wydawania decyzji w jego imieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, w myśl art. 1 § 2 przywołanej ustawy, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W tym miejscu należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Wyjaśnienia wymaga także, iż celem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Wniesienie tej skargi jest zatem czasowo ograniczone jedynie trwaniem niepożądanego stanu przewlekłości lub bezczynności, a więc np. do czasu wydania decyzji, postanowienia czy załatwienia wniosku strony. Takie stanowisko prezentowane jest konsekwentnie w judykaturze i w piśmiennictwie – por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r. o sygn. akt II OSK 52/06, ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 100; postanowienia NSA: z dnia 13 marca 2009 r. o sygn. akt II FSK 2020/08; z dnia 19 lipca 2013 r. o sygn. akt I FSK 1325/13 oraz T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005, s. 243; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Zakamycze 2005, s. 143. W przypadku złożenia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i nast. wraz z powołanym orzecznictwem). Odnosząc powyższe uregulowania do rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że wniesiona skarga jest niezasadna. Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że – co do meritum – nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organu, jak i skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego powielania. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie jest wyłącznie ocena, czy organ pozostawał w bezczynności lub przewlekle prowadził postępowanie ustosunkowując się do żądania strony w związku z jej wnioskiem z dnia [...]lipca 2016 r. o udostępnienie wskazanych w nim informacji publicznych. Na podstawie art. 13 u.d.i.p., udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku w zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Zgodnie z art. 16 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji (ust. 1). Do decyzji, o której mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 2). Rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w powołanej ustawie o dostępie do informacji publicznej, następuje w formie czynności materialno – technicznej w razie udzielenia informacji publicznej, zaś w razie odmowy udzielenia informacji publicznej – w formie decyzji. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia, gdy w terminie ustalonym przez prawo zobowiązany podmiot nie podjął żadnych czynności w sprawie lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź nie podjął czynności, do której był zobowiązany. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracji zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Natomiast przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego. Odnosząc powyższe pojęcia do okoliczności rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, że Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektora Pracy w [...]nie można skutecznie postawić zarzutu bezczynności. O bezczynności organu można mówić wtedy, gdy nie rozpatrzył w terminie i w formie prawem przewidzianej żądania wnioskodawcy lub nie podjął w sprawie żadnych czynności. W rozpatrywanej sprawie, organ udostępnił skarżącej żądane informacje z pkt 2 i 3 wniosku z [...]lipca 2016 r., jednocześnie wyjaśniając, że żądana informacja z pkt 1 ww. wniosku jest informacją publiczną przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 u.d.i.p. W związku z tym organ wystąpił o wykazanie, że udostępnienie wnioskowanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Sąd zauważa, iż zakres żądania skarżącej zawarty w pkt 1 wniosku z [...]lipca 2016 r. tj. przekazania informacji w zakresie kontroli przeprowadzonych w latach 2014 i 2015 przez nadinspektora pracy A. K., poprzez wskazanie sygnatury poszczególnych kontroli prowadzonych w tym okresie oraz wskazania nazwy podmiotów, w których te kontrole były prowadzone przez nadinspektora pracy A. K. zawiera się we wniosku skarżącej z [...] maja 2016 r., w którym skarżąca wystąpiła o przekazanie pełnej dokumentacji kontroli przeprowadzonych w latach 2012, 2013, 2014, 2015 przez nadinspektora pracy A. K.. W stosunku do przedmiotowego wniosku z [...] maja 2016 r. organ wydał decyzję z [...]czerwca 2016 r. znak: [...], którą odmówił udostępnienia informacji publicznej we wskazanym przedmiocie. Następnie na skutek modyfikacji wniosku, organ wydał drugą decyzję, która z kolei odmówił udostępnienia informacji publicznej w przedmiocie protokołów kontroli (bez załączników dołączonych do nich), nakazów i wystąpień wytworzonych w 2014 i 2015 przez nadinspektora pracy A. K. (decyzja organu z [...]grudnia 2016 r. znak: [...]). W ocenie Sądu należy zgodzić się z Państwową Inspekcją Pracy Okręgowym Inspektorem Pracy w [...], że informacje, o które wnosiła skarżąca w pkt 1 wniosku z [...]lipca 2016 r. dotyczą tego samego zagadnienia tj. dokumentacji kontrolnych z lat 2014 i 2015 nadinspektora pracy A. K., co zostało przez organ rozstrzygnięte, a zatem nie pozostaje on w bezczynności. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.