VIII SAB/Wa 32/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 17 maja 2017 r. sprawy ze skargi R. P. na bezczynność Starosty G. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. zobowiązuje Starostę G. do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia [...] września 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Starosty G. na rzecz R. P. kwotę [...] (słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] września 2016 r. (data wpływu do organu 5 września 2016 r.) R. P. (dalej: "skarżąca") wystąpiła do Starosty [...] (dalej jako "organ" lub "Starosta") o udzielenie informacji publicznej polegającej na przesłaniu umowy bądź umów cywilnych zawartych przez organ z adwokatem lub radcą prawnym albo z kancelarią adwokatów, radców prawnych albo kancelarią adwokatów i radców prawnych dotyczących stałej obsługi prawnej powiatu w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu albo przesłanie informacji, że umowy takie nie zostały zawarte. Pismem z dnia 31 stycznia 2017 r. skarżąca złożyła skargę na bezczynność Starosty i wniosła o: 1) zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącej w terminie przewidzianym ustawą (14 dni); 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiotowej sprawie; 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadniając swoje żądanie skarżąca podniosła, że w dniu [...] września 2016 r. zwróciła się do ww. organu o udostępnienie wskazanej powyżej informacji publicznej. W terminie przewidzianym ustawą organ, pomimo ciążącego na nim obowiązku, nie udostępnił wnioskowanej informacji w żądanej formie, ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia (ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania w przypadku zaistnienia okoliczności z art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm., dalej "u.d.i.p."), co skutkuje uznaniem, że jest on w stanie bezczynności. W odpowiedzi na skargę (pismo z dnia 15 lutego 2017 r.) organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Podniósł, że skarżąca w dniu "13 września" otrzymała e-mail z odpowiedzią na jej wniosek złożony 5 września 2016 r., a zatem zachowany został termin określony w art. 13 u.d.i.p. Dalej organ wyjaśnił, że w piśmie tym pouczono skarżącą, iż żądana informacja jest informacją przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., w związku z czym konieczne jest wskazanie, że uzyskanie takiej informacji uwarunkowane jest szczególnie istotnym interesem publicznym. Pomimo, że organ wyznaczył 7 dniowy termin na uzupełnienie podania nie zostało ono uzupełnione. Starosta wskazał, że dopiero po upływie 5 miesięcy skarżąca złożyła skargę na bezczynność organu zatajając informację, iż otrzymała odpowiedź w dniu 15 września 2016 r. W piśmie procesowym z dnia 8 marca 2017 r. pełnomocnik skarżącej – adwokat podtrzymał w całości skargę. Oświadczył, że mail z "5 września 2016 r." nigdy do skarżącej nie dotarł. Zwrócił uwagę, że wszelkie zobowiązania do strony winny być dostarczone w trybie i na zasadach k.p.a. W ocenie pełnomocnika skarżącej symptomatyczne jest to, że organ po rzekomym wyznaczeniu skarżącej terminu na uzupełnienie wniosku, nie wydał decyzji kończącej postępowanie po bezskutecznym upływie tego terminu. Okoliczność ta wskazuje, w ocenie pełnomocnika skarżącej, że organ nie wykonał żadnej czynności w związku ze złożonym przez skarżącą wnioskiem. Z kolei w piśmie procesowym z dnia 10 kwietnia 2017 r. organ podniósł, że pełnomocnik skarżącej błędnie wskazuje datę maila jako 5 września 2016 r. Starosta wskazał, że w mailu którym wysłano odpowiedź skarżącej zastosowano art. 64 § 2 k.p.a. Nieuzupełnienie braków w terminie w postaci wskazania szczególnego interesu publicznego dla uzyskania żądanej informacji skutkuje pozostawieniem podania bez rozpatrzenia. Dalej organ podniósł, że jeżeli wskutek trudności technicznych leżących po stronie skarżącej omawiane pismo nie trafiło do skarżącej, nie można mówić o bezczynności Starosty, gdyż brak było podstaw do wydania decyzji administracyjnej wobec nie uzupełnienia wniosku przez skarżącą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, w myśl art. 1 § 2 przywołanej ustawy, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej p.p.s.a. (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym miejscu należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Wyjaśnienia wymaga także, że celem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Wniesienie tej skargi jest zatem czasowo ograniczone jedynie trwaniem niepożądanego stanu przewlekłości lub bezczynności, a więc np. do czasu wydania decyzji, postanowienia czy załatwienia wniosku strony. Takie stanowisko prezentowane jest konsekwentnie w judykaturze i w piśmiennictwie – por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r. o sygn. akt II OSK 52/06, ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 100; postanowienia NSA: z dnia 13 marca 2009 r. o sygn. akt II FSK 2020/08; z dnia 19 lipca 2013 r. o sygn. akt I FSK 1325/13 oraz T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005, s. 243; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Zakamycze 2005, s. 143. W przypadku złożenia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i nast. wraz z powołanym orzecznictwem). Podstawą orzekania przez sąd administracyjny w sprawie skargi na bezczynność czy przewlekłość jest zatem art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1 ww. przepisu) albo zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2 ww. przepisu). Jednocześnie sąd stwierdza, że czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Odnosząc powyższe uregulowania do rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że wniesiona skarga jest zasadna. Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że – co do meritum – nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organu, jak i skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego powielania. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie jest wyłącznie ocena, czy organ pozostawał w bezczynności ustosunkowując się do żądania strony w związku z jej wnioskiem z dnia [...] września 2016 r. (data wpływu do organu – 5 września 2016 r.) o udostępnienie wskazanych w nim informacji publicznych. Na podstawie art. 13 u.d.i.p., udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku w zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Zgodnie z art. 16 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji (ust. 1). Do decyzji, o której mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 2). Rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w powołanej ustawie o dostępie do informacji publicznej, następuje w formie czynności materialno – technicznej w razie udzielenia informacji publicznej, zaś w razie odmowy udzielenia informacji publicznej – w formie decyzji. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia, gdy w terminie ustalonym przez prawo zobowiązany podmiot nie podjął żadnych czynności w sprawie lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź nie podjął czynności, do której był zobowiązany. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracji zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, że powodem dla którego organ nie udostępnił skarżącej wnioskowanej informacji publicznej, była przesłanka wynikająca z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. stosownie do którego, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Zdaniem Sądu powyższe zostało wskazane w piśmie organu z dnia 15 września 2016 r. w którym m.in. poinformowano skarżącą, że na dzień złożenia wniosku organ nie dysponuje gotową żądaną informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności polegających na sięgnięciu do określonej dokumentacji źródłowej. Starosta poinformował, że wnioskowana informacja będzie miała charakter informacji przetworzonej i zobowiązał skarżącą w terminie 7 dni do wykazania "przesłanki interesu publicznego". Nadto organ pouczył skarżącą, że niezastosowanie się do niniejszego wezwania spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. W ocenie Sądu, jeżeli Starosta uważa, że strona nie wykazała szczególnie istotnego interesu publicznego w dostępie do informacji przetworzonej lub uchybiła terminowi w tym zakresie, organ powinien wydać stosowne rozstrzygnięcie w oparciu o art. 14 ust. 2 w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Sąd nie ma kompetencji, aby przesądzić, jak powinien w okolicznościach sprawy postąpić organ, należy to do obowiązków organu i dlatego Sąd w pkt 1 wyroku zobowiązał organ na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 2 września 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Jednocześnie Sąd nie uznał bezczynności organu za rażącą, gdyż organ w zakreślonym terminie wyrażał swoje stanowisko, a nieudzielenie informacji wynikało z błędnej interpretacji przepisów prawa (pkt 2 wyroku). O kosztach postępowania (pkt 3 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i 2 oraz art. 209 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800), bowiem skarżąca była reprezentowana przed Sądem przez adwokata. Na koszty te składa się wpis sądowy [...] zł, koszty zastępstwa procesowego [...] zł oraz opłata od pełnomocnictwa [...] zł.