VIII SAB/Wa 36/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2015 r. sprawy ze skargi P. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowych na rok 2014 oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania jest skarga P. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie rozpoznania jego wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2014 rok oraz na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2015 roku o nieuznaniu zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie za uzasadnione, a wydane w trybie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej jako "k.p.a."). Skarga została wywiedziona na tle następującego stanu faktycznego: P. M. (dalej "skarżący") w dniu [...] maja 2014 roku złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] wniosek o przyznanie płatności w ramach wsparcia bezpośredniego – w tym jednolitej płatności obszarowej, przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania i przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2014 r. W dniu [...] marca 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej "Kierownik ARiMR", "organ I instancji") zawiadomił skarżącego, że z uwagi na skomplikowany charakter sprawy termin załatwienia spraw w związku z wnioskiem z dnia [...] maja 2014 r. został przekroczony i wydanie decyzji nastąpi do dnia [...] maja 2015 r. Następnie w dniu [...] marca 2015 r. do Biura ARiMR w [...] zgłosił się pełnomocnik skarżącego adw. P. S. wraz z pełnomocnictwem celem zapoznania się z aktami sprawy w zakresie przyznania płatności na 2014 r. Skarżący w dniu [...] marca 2015 r. (data wpływu do organu 12 marca 2015 r.) złożył do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] zażalenie na przewlekłe prowadzenie postepowania przez Kierownika ARiMR, powołując się na treść art. 37 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu zażalenia wskazał, iż ustawowe terminy załatwienia spraw upłynęły bezskutecznie, a akta sprawy nie wskazują choćby jednej czynności procesowej wykonanej przez organ. W dniu [...] marca 2015 r. organ I instancji wydał decyzję Nr [...], o odmowie przyznania P. M. płatności rolnośrodowiskowych na rok 2014. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] rozpoznając zażalenie na przewlekłe prowadzenie postepowania wydał w dniu [...] kwietnia 2015 roku postanowienie nr [...] o uznaniu zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania za nieuzasadnione. Organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i wyjaśnił, że prowadzone postępowanie wobec strony ma charakter szczególnie skomplikowany i w jego ocenie uzasadnia to rozpoznaniem sprawy w terminie późniejszym niż wynika to z treści § 26 ust. 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz U. z 2013 r. poz. 361 ze zm.). W dniu [...] kwietnia 2015 r. (data wpływu do organu [...] kwietnia 2015 r.), skarżący wywiódł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika BP ARiMR w [...]. Wnosił o uwzględnienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania i orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny oraz uchylenie postanowienia wydanego w trybie art. 37 k.p.a. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego sprecyzował skargę domagając się wymierzenia organowi grzywny i zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego, złożył jednocześnie załącznik do protokołu rozprawy oraz plik decyzji. W odpowiedzi na skargę Kierownik BP ARiMR w [...] wniósł o jej oddalenie i przedstawił swoje stanowisko w sprawie, odnosząc się do instytucji przewlekłości postępowania, orzecznictwa sądów administracyjnych i wywodząc, że w niniejszej sprawie nie doszło do przewlekłości postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – dalej p.p.s.a. - sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Zaskarżenie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania organu administracji publicznej jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest z mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Przedmiotem w rozpoznawanej sprawie jest przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie przyznania płatności rolnolnośrodowiskowej na 2014 r. przez Kierownika PB ARiMR w [...]. Skarga taka mieści się w granicach kognicji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego określonych w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 52 § 1 P.p.s.a. warunkiem wniesienia skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia. W przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania takim środkiem zaskarżenia jest zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Skarżący spełnił ten warunek, składając zażalenie z dnia [...] marca 2015 r. do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika BP ARiMR w [...] (które to zażalenie postanowieniem organu odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2015 r. zostało uznane za nieuzasadnione). Przypomnieć należy, że zgodnie z linią orzeczniczą sądów administracyjnych (zob. postanowienia NSA z dnia 10 października 2013 r., I OZ 893/13 i z dnia 19 lipca 2013 r., II OSK 1449/13; wyrok WSA w Krakowie z dnia 1 lutego 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 206/12), wymogi formalne do skutecznego wniesienia skargi zostały spełnione, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. Uprzednie złożenie zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania lub niezałatwienie sprawy w terminie stanowi niezbędny warunek złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Nie mniej podkreślić przy tym należy, że wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jest jedynie warunkiem formalnym rozpoznania skargi przez sąd. Stanowisko organu wyższego stopnia zajęte w tym trybie (a więc uznanie zażalenia za uzasadnione lub nieuzasadnione) nie ma znaczenia w świetle art. 52 § 1 P.p.s.a. Nieistotne jest nawet, czy organ wyższego stopnia wypowie się w sprawie. W niniejszej sprawie skarżący wyczerpał środki zaskarżenia, a więc spełnił warunek wniesienia skargi do sądu administracyjnego, o którym mowa w art. 52 § 1 P.p.s.a. Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności skargi należy wskazać, że na gruncie postępowań w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowych, przepisy ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego doznają ograniczeń w ich stosowaniu, stosownie do art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, w myśl którego, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 19 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, rozpatrzenie wniosku w sprawie przyznania pomocy powinno nastąpić w terminie niezbędnym do należytego wyjaśnienia sprawy, w tym do przeprowadzenia kontroli określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1. Przepis § 26 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. - wydanego na mocy art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich – stanowi, że: "Kierownik biura powiatowego Agencji wydaje decyzje w sprawie przyznania pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych do dnia 1 marca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności". Natomiast ust. 3 § 26 tegoż rozporządzenia stanowi, że: "O każdym przypadku niezałatwienia w terminie sprawy dotyczącej przyznania płatności rolnośrodowiskowej kierownik biura powiatowego Agencji zawiadamia na piśmie rolnika, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy". Zgodnie z § 26 ust. 4 rozporządzenia w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej, płatność rolnośrodowiskową wypłaca się do dnia 30 czerwca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności. Zatem przytoczone powyżej przepisy wprost wskazują, że zarzuty skargi co do naruszenia art. 35 i 36 k.p.a. przez niezałatwienie sprawy w odpowiednim terminie oraz przez niedopełnienie obowiązku zawiadomienia sprawy w terminie o przyczynach zwłoki nie znajdują oparcia w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Wprawdzie w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy nie załatwiono wniosku w terminie do dnia [...] marca 2015 r. (niedziela), jednakże w dniu [...] marca 2015 r. Kierownik BP ARiMR w [...] zawiadomił skarżącego, że z uwagi na skomplikowany charakter sprawy termin załatwienia spraw w związku z wnioskiem z dnia [...] maja 2014 r. został przekroczony i wydanie decyzji nastąpi do dnia [...] maja 2015 r. W rezultacie do wydania decyzji doszło w dniu [...] marca 2015 r. Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.). W rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. "załatwienie sprawy" oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Jeżeli organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje decyzji w prawem przewidzianym terminie, przy czym zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, wówczas mamy do czynienia z bezczynnością organu. W myśl art. 35 § 4 k.p.a., przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 art. 35 k.p.a. Niewątpliwie w niniejszej sprawie organ I Instancji zobowiązany był do wydania decyzji do dnia [...] marca 2015 r. (dzień [...] marca 2015 r. przypadał w niedzielę, która jest dniem wolnym od pracy), stosownie do § 26 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w związku z art. 57 § 4 k.p.a. Uchybieniem organu I instancji było zawiadomienie skarżącego pismem z dnia [...] marca 2015 r., zamiast prawidłowo z dnia [...] marca 2015 r., że wydanie decyzji nastąpi do dnia [...] maja 2015 r. Nie mniej powyższe uchybienie (jednodniowe) Sąd nie traktuje jako stanu bezczynności organu. Nadto zważyć należy, że w terminie 30-dniowym doszło do wydania decyzji, bowiem w dniu [...] marca 2015 r. organ I instancji wydał decyzję Nr [...], o odmowie przyznania P. M. płatności rolnośrodowiskowych na rok 2014. Zatem w kontrolowanej sprawie nie doszło do przewlekłości postępowania Kierownika BP ARiMR. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, wobec tego biorąc pod uwagę przepisy k.p.a., stwierdzić należy, że Kierownik BP ARiMR w [...] nie prowadził postępowania w sposób przewlekły, gdyż jak wskazano powyżej w dniu [...] marca 2015 r. wydał decyzję. Okresu od [...] marca 2015 r. do [...] marca 2015 r. nie można utożsamiać z przewlekłością postępowania organu I instancji w kontekście art. 35 § 3 k.p.a. Jednocześnie zaznaczyć należy, że Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność wydanej decyzji, a bada jedynie, czy w danej sprawie zostało wydane orzeczenie w zakreślonym przepisami terminie lub też czy doszło do stanu przewlekłości postępowania ze strony organów. Ocena bowiem zasadności skargi na przewlekłość organu musi być zasadniczo konfrontowana z istnieniem prawnego obowiązku działania organu administracji zobowiązanego do załatwienia konkretnej sprawy w sposób, w formie i w terminie, przewidzianymi w przepisach obowiązującego prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 kwietnia 2009 roku, sygn. akt II GSK 882/08, podkreślił, że obowiązek niezwłocznego załatwienia sprawy nie może naruszać obowiązków spoczywających na organie z mocy innych przepisów. Do takich obowiązków należy przeprowadzenie przez kierownika biura powiatowego kontroli wynikających z przepisów rozporządzeń unijnych, które wykonywane są w oparciu o system prowadzony zgodnie z ww. ustawą o krajowym systemie ewidencji w związku z przepisami rozdziału IV Rozporządzenia Rady (WE) 73/2009. A zatem, nie można zgodzić się ze skarżącym, że organ dysponował w sprawie wszystkimi niezbędnymi dokumentami, zobowiązany był bowiem zweryfikować złożony wniosek wraz z załączonymi dokumentami, stosownie z procedurami przewidzianymi odrębnymi przepisami. Przywołać przy tym należy orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP5/10, w którym Sąd stwierdził, że: "(...) z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy nastąpiło naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, jeżeli postępowanie w tej sprawie trwało dłużej, niż to konieczne dla wyjaśnienia tych okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy". Zatem nie doszło do naruszenia art. 12 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze całokształt okoliczności faktycznych i prawnych występujących w rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu nie doszło do stanu przewlekłości postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej za 2014 rok w ramach PROW 2007-2013. W tej sytuacji, Sąd na podstawie przepisu art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.