VIII SAB/Wa 37/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda (sprawozdawca), Sędzia WSA Marek Wroczyński, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 12 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w R. na bezczynność Rektora Uniwersytetu [...] im. [...] w R. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nadającej tytuł zawodowy licencjata I. stwierdza, że Rektor [...] im. [...] w R. dopuścił się bezczynności w toku postępowania wszczętego postanowieniem z [...] lutego 2017 r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Egzaminacyjnej Wydziału [...] Politechniki [...] im. [...] w R. z dnia [...] czerwca 2004 roku; II. orzeka, że bezczynność Rektora Uniwersytetu [...] im. [...] w R. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Rektora Uniwersytetu [...] im. [...] w R. do podjęcia czynności w postępowaniu o jakim mowa w pkt I wyroku w terminie 14 dni od daty zwrotu akt do organu wraz prawomocnym wyrokiem. Pismem z [...] września 2019 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...] (dalej: "skarżący") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Rektora Uniwersytetu [...] im. [...] w [...] (dalej: "Rektor") we wszczętym z urzędu postępowaniu, sygnatura akt [...] w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Egzaminacyjnej Wydziału [...] Politechniki [...] im. [...] z [...] czerwca 2004 r. nadającej tytuł zawodowy licencjata Ł. G. na mocy której wydano dyplom licencjata nr [...] z [...] czerwca 2004 r. Skarżący zarzucił postępowaniu prowadzonemu przez Rektora naruszenie art. 35 § 1 i 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. 2096 tj., dalej "kpa") poprzez niezałatwienie sprawy bez zbędnej zwłoki i w ustawowym terminie. W związku z tymi zarzutami wniósł o zobowiązanie Rektora na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. do wydania w sprawie decyzji administracyjnej, w terminie miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, nadto o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie art. 78 i 79 § 1 w zw. z art. 12 p.p.s.a. wniósł o ustanowienie dla uczestnika Ł. G. kuratora, bowiem miejsce jego pobytu nie jest znane. Uzasadniając żądania wskazał, że postanowieniem z [...] lutego 2017 r. wydanym z upoważnienia Rektora organ wszczął z urzędu postepowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Egzaminacyjnej Wydziału [...] Politechniki [...] im. [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. nadającej tytuł zawodowy licencjata Ł. G., na mocy której wydano dyplom licencjata nr [...] z [...] czerwca 2004 r. Wskazał, że w postępowaniu tym doszło do bezczynności organu. Podniósł w szczególności, że organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 kpa), nadto obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 kpa). Bezczynność ma miejsce w sytuacji, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub przepisach szczególnych albo zgodnie z art. 36 § 1 kpa. W sprawie niniejszej organ postanowienie o wszczęciu postepowania skierował do strony na adres pod którym korespondencja ta nie została podjęta. Niedoręczona stronie korespondencja wróciła do organu [...] marca 2017 r., przy czym, od tego czasu Rektor jedynie zwrócił się do organu meldunkowego o udostępnienie danych adresowych strony. Jak wynika z informacji Urzędu Miasta [...], która wpłynęła do organu [...] czerwca 2017 r. strona zameldowana jest pod adresem na który organ kierował zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Od [...] czerwca 2017 r. Rektor nie podjął w toku postępowania jakichkolwiek czynności zmierzających do załatwienia sprawy. W szczególności nie ustalił, czy miejsce pobytu strony nie jest znane i w konsekwencji czy w toku postępowania nie należy podjąć działań, o których mowa w art. 34 § 1 i 48 § 1 kpa. Okoliczność, że miejsce pobytu strony nie jest znane nie uzasadnia bowiem odstąpienia od załatwienia sprawy, a obliguje organ do wystąpienia do sądu z wnioskiem o wyznaczenie dla niej przedstawiciela. Zatem w sprawie doszło do bezczynności, przy czym bezczynność ta z uwagi na przeszło dwuletni okres pozostawania sprawy bez biegu – miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podniósł, że zgodnie z art. 33 § 1 p.p.s.a. Ł. G. będący stroną postępowania administracyjnego w postępowaniu przed sądem administracyjnym ma status uczestnika. Z poczynionych ustaleń wynika, że nie mieszka on w miejscu zameldowania i przebywa pod nieustalonym adresem w [...] (informacja Komisariatu Policji w [...] z [...] sierpnia 2019 r. i [...] września 2019 r. dołączona do niniejszej skargi). W opisanej sytuacji, w ocenie skarżącego, zachodzi konieczność ustanowienia na podstawie art. 78 i 79 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 12 p.p.s.a. kuratora dla uczestnika w osobie wskazanej przez sąd, jak choćby w osobie pracownika sądu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że postanowienie o wszczęciu postępowania nadane przesyłką poleconą na adres zameldowania strony nie zostało podjęte przez adresata w wyznaczonym terminie. Niemożność prawidłowego doręczenia stronie aktu administracyjnego może skutkować przedłużeniem załatwienia sprawy przez organy administracji. Podniesiono, że postępowanie w sprawie [...] nie było prowadzone przez organ (Rektora), ale upoważnionego pracownika obsługującego organ (Prorektora) zatem pozostaje pytanie, czy można stwierdzić bezczynność organu, który nie prowadzi danego postępowania administracyjnego, lecz powierza jego prowadzenie upoważnionemu pracownikowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i skutkuje wydaniem rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r., poz. 1302, dalej "p.p.s.a."). Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Sąd stwierdza także, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Natomiast § 1a tego art. stanowi, iż jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z treścią art. 35 § 1 i 3 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia spraw. Podnieść również należy, że zgodnie z art. 12 § 1 kpa organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia - stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Bezczynność organu administracji publicznej ma zatem miejsce nie tylko wówczas, gdy w ustawowym ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy je podjął, lecz mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że sytuacja taka miała miejsce w przedmiotowej sprawie, bowiem jak - wynika z akt sprawy postanowienie o wszczęciu postępowania z urzędu o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Egzaminacyjnej wydano [...] lutego 2017 r., w dniu [...] czerwca 2017 r. organ ustalił, że adres zameldowania uczestnika nie zmienił się. Jeżeli organ miał wątpliwości czy adres ten jest nadal aktualny winien podjąć czynności celem jego weryfikacji, a w miarę potrzeby ewentualnie czynności zmierzające do ustanowienia kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu uczestnika. Mimo takiego stanu sprawy postępowania nie kontynuowano, nie została też wydana decyzja w przedmiocie stwierdzenia nieważności, zaś okoliczności podane przez organ w odpowiedzi na skargę nie stanowią usprawiedliwienia nie dotrzymania ustawowych terminów do załatwienia sprawy administracyjnej. W tym stanie rzeczy zarzut bezczynności Rektora Uniwersytetu [...] im. [...] w [...] w wydaniu decyzji o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Egzaminacyjnej Sąd uznał za uzasadniony. Organ prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie uchybił wskazanym wyżej przepisom procesowym określającym terminy załatwiania spraw administracyjnych, a także naruszył wynikającą z art. 12 kpa zasadę szybkości postępowania. Takie postępowanie podważa wyrażoną w art. 8 kpa zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Nawet, jeśli postępowanie administracyjne jest szczególnie skomplikowane, to zwłoka organu w załatwieniu sprawy, w terminie określonym w art. 35 kpa - nie jest usprawiedliwiona. Stanowisko takie wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W sprawie sygn. akt. IV SA 105/00 (LEX 53462) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Zasada sformułowana w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i 36 kpa. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 kpa) pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa". Stosownie do art. 149 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W związku z powyższym Sąd uznał, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Postanowienie o wszczęciu postępowania z urzędu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji pochodzi bowiem z [...] lutego 2017 r., a organ od [...] czerwca 2017 r. do dnia wyrokowania przez Sąd nie podjął kolejnych czynności które by w efektywny sposób zmierzały do zakończenia postępowania. Nie do zaakceptowania jest w demokratycznym państwie prawa sytuacja, w której postępowanie prowadzone jest przez organ administracji dwa lata i przez ten okres nie podjęto żadnej czynności. Okres ten, w ocenie Sądu, był aż nadto wystarczający, aby zakończyć przedmiotową sprawę, bez względu na niepodjęcie przez adresata przesyłki w wyznaczonym terminie. Sąd uznał zatem, że opisane wyżej prowadzenie postępowania jest naganne i nosi cechy rażącego naruszenia prawa ze względu na jego długotrwałość i brak stosownej aktywności organu, tym bardziej, że organ przez okres ponad dwóch lat nie podejmował żadnych czynności zmierzających do merytorycznego zakończenia postępowania. Z tych względów, w okresie ocenianym na potrzeby zastosowania art. 149 § 1pkt 3 i § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. Sąd uznał, że postępowanie prowadzone było z rażącym naruszeniem prawa ze względu na brak koniecznej aktywności organu i skutecznych prób zakończenia postępowania w sprawie, przez co organ zignorował wszelkie obowiązujące terminy załatwienia sprawy. W tym stanie rzeczy zobowiązał organ do podjęcia czynności w przedmiotowym postępowaniu w terminie 14 dni od daty zwrotu akt z prawomocnym wyrokiem – art. 149 § 1pkt 1 p.p.s.a. Jednocześnie, odnosząc się do wniosku Skarżącego o ustanowienie kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu uczestnika Sąd uznał, że wniosek ten nie jest zasadny. Wskazać należy, że postępowanie w przedmiocie bezczynności czy przewlekłości postępowania administracyjnego jest postępowaniem odrębnym od postępowania właściwego, którego bezczynność czy przewlekłość dotyczy. Jest to niejako postępowanie wpadkowe, którego stronami są tylko skarżący i organ. Nie ma powodu do przyjęcia, by przymiot strony służył pozostałym stronom postępowania właściwego, czy jego uczestnikom. Taka praktyka jest prawidłowa, nie narusza prawa, stosowana jest również na gruncie przepisów ustawy z 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. nr 179, poz. 1843 ze zm.) – vide wyrok NSA z 7 lipca 2016 r. I OSK 3389/15. Odnosząc się do stanowiska z odpowiedzi na skargę o wątpliwościach dotyczących możliwości stwierdzenia bezczynności Rektora, gdy nie prowadzi on postępowania, a powierza je upoważnionemu pracownikowi wskazać należy, że pracownik upoważniony przez Rektora działa w jego imieniu. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3, § 1a w związku z art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w wyroku. ----------------------- 5