VIII SAB/Wa 38/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 14 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi K. Ł. w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie przyznania nagrody za dokonanie odkrycia zabytku 1. stwierdza, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania w sprawie przyznania nagrody za dokonanie odkrycia zabytku uznając, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. przyznaje od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz K. Ł.sumę pieniężną w wysokości [...] ([...]) złotych; 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz K. Ł. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] marca 2016 r. K. Ł. – J. (dalej jako "skarżąca") wniosła skargę na bezczynność i "opieszałe" prowadzenie postępowania w sprawie przyznania nagrody za dokonanie odkrycia zabytku przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej jako "Minister" lub "organ"). Skarżąca wniosła o przyznanie od organu na jej rzecz stosownie do art. 145a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sumy pieniężnej oraz zasądzenie kosztów postępowania. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w następujący sposób: Skarżąca pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. złożyła do organu wniosek o przyznanie na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r., Nr 162, poz. 1568 ze zm., dalej jako "ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami") oraz § 2 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 1 kwietnia 2004 r. w sprawie nagród za odkrycie lub znalezienie zabytków archeologicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 71, poz. 650) nagrody pieniężnej oraz dyplomu w związku z odkryciem zabytku archeologicznego na terenie jej nieruchomości. Pismem z dnia 13 maja 2014 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków zwrócił się do organu z prośbą o rozpatrzenie ww. wniosku o przyznanie nagrody za wskazanie miejsca zalegania zabytku archeologicznego – statku wiślanego z XV wieku w trybie przepisów ww. rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 1 kwietnia 2004 r. Jednocześnie poinformował Ministra, że skarżąca jako znalazca dopełniła obowiązków określonych w art. 34 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Pismem z dnia 22 maja 2014 r. Dyrektor Departamentu Ochrony Zabytków w Ministerstwie Kultury i Dziedzictwa Narodowego zwrócił się z prośbą do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wyjaśnienie wątpliwości w niniejszej sprawie. Wskazując na treść art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprosił o wyjaśnienie na czym polegało dopełnienie przez skarżącą obowiązków określonych w ww. przepisie. Nadto poprosił o informację kiedy Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w [...] otrzymał zawiadomienie o odkryciu przez skarżącą łodzi oraz czy służba konserwatorska dokonała oględzin tego znaleziska. Wskazał przy tym, że od powyższych wyjaśnień zależy podjęcie dalszej procedury w sprawie. Pismem z dnia 3 czerwca 2014 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w uzupełnieniu do wniosku o przyznanie nagrody poinformował, że skarżąca powiadomiła telefonicznie tutejszy urząd o przypadkowym odkryciu na swojej posesji w 2008 r., po oględzinach dokonanych i potwierdzonych przez Państwowe Muzeum Archeologiczne w [...]. Skarżąca pismem z dnia 6 października 2015 r. wystąpiła do organu o przedstawienie informacji o statusie sprawy oraz etapie na jakim znajduje się jej wniosek z dnia [...] stycznia 2013 r. W odpowiedzi na powyższe J. D. - Dyrektor Departamentu Ochrony Zabytków w Ministerstwie Kultury i Dziedzictwa Narodowego pismem z dnia 9 grudnia 2015 r. nr [...] wyjaśnił skarżącej, że stosownie do art. 34 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nagrodę pieniężną lub dyplom za odkrycie lub przypadkowe znalezienie zabytku archeologicznego można przyznać tylko wówczas, gdy spełnione zostały przesłanki określone w art. 32 ust. 1 lub art. 33 ust. 1 ww. ustawy. Przesłanki te polegają na powiadomieniu w określonym terminie wojewódzkiego konserwatora zabytków albo (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) o dokonanym odkryciu lub przypadkowym znalezieniu zabytku archeologicznego. W przypadku którego dotyczy wniosek przesłanki te nie zaistniały. W związku z powyższym, nagroda o której mowa w art. 34 ust. 1 ww. ustawy nie może być przyznana. Biorąc jednak pod uwagę unikalny charakter wydobytego ze starorzecza [...] jednostki pływającej, należy jednak docenić udział wnioskodawczyni w odkryciu bardzo cennego zabytku żeglugi śródlądowej pochodzącego z XV wieku. W związku z tym Minister M. G. – Generalny Konserwator Zabytków postanowiła skierować do skarżącej list gratulacyjny. Pismem z dnia 30 grudnia 2015 r. skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie bezskuteczności czynności odmowy przyznania nagrody pieniężnej, potwierdzenie prawidłowości jej postępowania względem art. 34 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i przyznania nagrody pieniężnej, skrócenie terminów załatwienia sprawy oraz rzetelne przeprowadzenie postępowania dowodowego w sprawie powiadomienia przez skarżącą właściwych organów administracji publicznej. Organ w żaden sposób nie zareagował na powyższe wezwanie. Pismem z dnia 10 marca 2016 r. skarżąca wniosła skargę na bezczynność organu w zakresie braku stanowiska na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa oraz skargę na rozstrzygniecie o odmowie przyznania nagrody za dokonanie odkrycia. Skarga na bezczynność organu w przedmiocie braku stanowiska na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa została odrzucona przez tutejszy Sąd postanowieniem z dnia 2 grudnia 2016 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 34/16 wydanym na posiedzeniu niejawnym. Postanowieniem z dnia 14 lutego 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie sądu I instancji wskazując, że skarżąca nie zaskarżyła wyłącznie bezczynności organu w zakresie braku stanowiska na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W razie wątpliwości co do intencji skarżącej należało ją wezwać do precyzyjnego wskazania czego dotyczy jej skarga. Skarga skarżącej w przedmiocie odmowy przyznania nagrody za dokonanie odkrycia zabytku została zaś uwzględniona przez tutejszy Sąd, który wyrokiem z dnia 5 stycznia 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 446/16 uchylił rozstrzygnięcie organu z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...]. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie organu zawarte w piśmie z dnia 9 grudnia 2015 r., w okolicznościach niniejszej sprawy, należy uznać za akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień wynikających z przepisów prawa o którym mowa w art. 3 § 2 w pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: "p.p.s.a."), podlegający zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Sąd uznał, że wydając swoje rozstrzygnięcie organ naruszył przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie przeprowadził bowiem niezbędnego postępowania administracyjnego pozwalającego wyjaśnić wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W odpowiedzi na skargę dotyczącą bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, organ wniósł o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy w postępowaniu uproszczonym zważył co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zaskarżenie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania organu administracji publicznej jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W świetle art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). Na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest prowadzenie przez organ postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 2 stycznia 2013 r. o przyznanie nagrody za dokonanie odkrycia zabytku. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że skarżąca wnosząc wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w sprawie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ otworzyła sobie drogę do sądowej kontroli prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej przyznania nagrody za dokonanie odkrycia zabytku. Wyjaśnić należy, że bezczynność organu może występować wówczas, gdy właściwy organ zobowiązany do podjęcia przewidzianej prawem czynności nie podejmuje jej w terminie określonym przepisami prawa. Organy administracji publicznej zobowiązane są zaś załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej jako "Kpa"). Załatwienie sprawy przez organ pierwszej instancji wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 Kpa). Ustawodawca ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., nr 6, poz. 18) wprowadził również możliwość złożenia skargi na przewlekłość postępowania. Samo pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane w ustawie. W doktrynie przyjmuje się, że jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – komentarz, wyd. 5, Warszawa 2012 str. 44). Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o kryteria złożoności sprawy. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie niewątpliwie miało miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. W sytuacji bowiem, gdy skarżąca złożyła wniosek o przyznanie nagrody za dokonanie odkrycia zabytku w dniu [...] stycznia 2013 r., a organ wydał swoje rozstrzygnięcie w tym przedmiocie dopiero w dniu [...] grudnia 2015 r., tj. blisko upływu prawie trzech lat od zainicjowania postępowania, samo porównanie ww. dat wskazuje, że postępowanie było prowadzone w przewlekły sposób. Organ nie podejmował bowiem stosownych czynności w terminie określonym przepisami prawa i wydał swoje rozstrzygnięcie znacznie przekraczając termin wynikający z Kpa do jej ostatecznego załatwienia. Dlatego też, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdzając, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania uznał, że miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt pierwszy sentencji niniejszego wyroku). W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. przyznał skarżącej od organu na jej rzecz sumę pieniężną wskazaną w punkcie drugim sentencji niniejszego wyroku. Z tych względów, działając na podstawie przepisów art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 oraz art. 209 p.p.s.a.