VIII SAB/Wa 38/18

Sygn. akt VIII SAB/Wa 38/18 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 24 października 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (sprawozdawca) Sędzia WSA Artur Kot po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 24 października 2018 r. sprawy ze skargi Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych 1. stwierdza, że Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu skargi Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z [...] lipca 2016 r., 2. stwierdza, że przewlekłość Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Prezesowi Urzędu Ochrony Danych Osobowych grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych, 4. zasądza od Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych organu na rzecz Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] kwotę 580 zł tytułem zwrotu koszów postępowania. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych w sprawie rozpoznania skargi na odmowę udostępnienia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych danych osobowych. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: W dniu [...] lipca 2016 r. do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych (aktualnie Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych, zwany dalej: PUODO, organ) wpłynęła skarga Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (zwany dalej także: skarżący, wnioskodawca) na odmowę udostępnienia danych osobowych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) informacji o tym, od kiedy, na jakiej podstawie prawnej oraz w jakiej wysokości za każdy miesiąc do lipca 2015 r. włącznie jest pobierana emerytura przez E. K., zamieszkałą przy ul. [...] w [...]. Pismem znak [...] z [...] października 2016 r. PUODO wezwał wnioskodawcę do uiszczenia opłaty skarbowej od czynności urzędowej oraz do przesłania stosownego dokumentu pełnomocnictwa. W odpowiedzi 3 listopada 2016 r. do organu wpłynęło pismo wnioskodawcy o braku podstaw do żądania pełnomocnictwa, gdyż skarga została podpisana przez osobę upoważnioną A. P. Zastępcę Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...]. Przy ww. piśmie przedstawiono potwierdzenie uiszczenia opłaty skarbowej. Pismem z [...] grudnia 2016 r. PUODO na podstawie art. 14 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 922, zwana dalej: u.o.d.o.), zwrócił się do ZUS o złożenie wyjaśnień w niniejszej sprawie. W odpowiedzi ZUS poinformował organ (pismo z 15 grudnia 2016 r.), że podjęto czynności zmierzające do wyjaśnienia sprawy a ich wyniki zostają niezwłocznie przesłane do organu. Następnie [...] stycznia 2017 r. do organu wpłynęło pismo ZUS o zasadności odmowy udostępnienia skarżącemu wnioskowanych danych osobowych. W dniu [...] maja 2017 r. do PUODO wpłynęło pismo wnioskodawcy o informację w sprawie skargi złożonej 1 lipca 2016 r. wskazujące, że skarga jest rozpatrywana od dziewięciu miesięcy, z wnioskiem o określenie terminu rozpatrzenia sprawy. Pismami z [...] lipca 2017 r. PUODO poinformował strony, że materiał dowodowy zgromadzony w niniejszym postępowaniu jest wystarczający do wydania decyzji administracyjnej w sprawie. Nadto wskazał na ich uprawnienia przed wydaniem decyzji wynikające z art. 10 § 1 i art. 73 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz.1257, ze zm., zwana dalej: k.p.a.). Pismem z 8 marca 2018 r. (data nadania w urzędzie pocztowym, wpływ do organu 12 marca 2018 r.) skarżąca złożyła ponaglenie w trybie art. 37 k.p.a. w związku ze zwłoką organu w rozpoznaniu jej skargi. Decyzją znak [...] z [...] marca 2018 r. PUODO, po rozpoznaniu skargi wnioskodawcy na odmowę ZUS udostępnienia danych osobowych, orzekł o odmowie uwzględnienia wniosku wnioskodawcy. W dniu [...] kwietnia 2018 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Następnie wobec braku działania PUODO skarżąca złożyła powtórne ponaglenie wnioskując o niezwłoczne załatwienie sprawy (pismo z 4 lipca 2018 r. – data nadania w urzędzie pocztowym). Pismem z 1 sierpnia 2018 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył do sądu administracyjnego skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez PUODO wnioskując o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości [...] zł oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 7, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 w związku z art. 37 § 1 oraz art. 36 k.p.a. W uzasadnieniu podano, że 24 czerwca 2016 r. skarżący wniósł do PUODO skargę na odmowę udostepnienia danych osobowych przez ZUS. W dniu 20 października 2016 r. organ wezwał skarżącą do uzupełnienia braków formalnych skargi. Następnie (5 grudnia 2016 r.) zwrócił się do ZUS o złożenie pisemnych wyjaśnień w sprawie. Pismem z 27 kwietnia 2017 r. skarżący zwrócił się do PUODO o udzielenie informacji w sprawie terminu rozpatrzenia sprawy, bowiem przedmiotowa skarga była rozpatrywana już od dziesięciu miesięcy. Na powyższe organ nie udzielił odpowiedzi. Natomiast pismem z 28 lipca 2017 r. PUODO poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w ciągi 7 dni od otrzymania pisma. Decyzja w sprawie nie została jednakże wydana. Dopiero po wystosowaniu pierwszego w tej sprawie ponaglenia (8 marca 2018 r.) organ wydał [...] marca 2018 r. decyzję. W dniu 13 kwietnia 2018 r. (data nadania 20 kwietnia 2018 r.) do skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pomimo upływu ponad dwóch miesięcy od wystosowania przedmiotowego wniosku PUODO do chwili obecnej nie rozpoznał go. Organ nie powiadomił także o przyczynach zwłoki ani nie podał nowego terminu załatwienia sprawy, do czego był zobowiązany na podstawie art. 36 k.p.a. W dniu 4 lipca 2018 r. wnioskodawca złożył powtórne ponaglenie. Do chwili obecnej PUODO nie wydał w tej sprawie decyzji. Skarżący podkreślił, że od dnia złożenia wniosku w niniejszej sprawie upłynęły prawie 3 lata. Postępowanie organu jest, zdaniem skarżącego, wyrazem lekceważenia prawa, stąd wnioski o stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie organowi grzywny w wysokości [...] zł. Wskazał, że przewlekłość postępowania ma charakter ciągły, organ lekceważy pisma i ponaglenia. Czynności podejmowane przez organ w toku postępowania nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że postępowanie prowadzone jest opieszale i z naruszeniem wynikających z procedury administracyjnej terminów załatwienia sprawy. Za taką oceną przemawiają takie okoliczności jak przede wszystkim bezsporna bezczynność organu w okresie od złożenia wniosku do dnia wydania pierwszej decyzji w sprawie. Przyczyny braku działania organu nie były wyjaśniane stronie postępowania. Postanowieniem znak [...] z [...] sierpnia 2018 r. PUODO, na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę PUODO wniósł o jej oddalenie podnosząc, że wobec zakończenia postępowania administracyjnego, skarga jest bezzasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest sprawność prowadzenia przez PUODO postępowania w sprawie rozpoznania skargi wnioskodawcy na odmowę udostępnienia przez ZUS danych osobowych. W pierwszej kolejności zaznaczyć trzeba, iż zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., warunkiem dopuszczalności złożenia skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak: zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania warunkiem formalnym dopuszczalności jej wniesienia do sądu administracyjnego jest uprzednie złożenie ponaglenia w trybie art. 37 k.p.a. W niniejszej sprawie wymóg ten został spełniony i okoliczność ta nie jest sporna. Skarżący złożył do PUODO na podstawie art. 37 § 3 pkt 2 k.p.a. ponaglenie. W wyniku złożenie tego środka zaskarżenia organ wydał [...] marca 2018 r. decyzję. W dalszym toku postępowania, po złożeniu przez wnioskodawcę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wobec braku działania organu skarżący złożył powtórne ponaglenie. Wskazać należy, iż podstawę prawną rozpoznania skargi wnioskodawcy na odmowę udostępnienia przez ZUS danych osobowych stanowił (aktualnie przepis ten od 25 maja 2018 r. utracił moc) art. 12 ust. 2 u.o.d.o., zgodnie z którym do zadań Głównego Inspektora Ochrony Danych Osobowych (poprzednik prawny PUODO) w szczególności należy wydawanie decyzji administracyjnych i rozpatrywanie skarg w sprawach wykonania przepisów o ochronie danych osobowych. Przepisy tego aktu prawnego nie wskazują terminów załatwienia skarg, natomiast w art. 22 u.o.d.o. określono, iż postępowanie w sprawach uregulowanych w niniejszej ustawie prowadzi się według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Tym samym zastosowanie w sprawie mają ogólne zasady postępowania określone w kodeksie postępowania administracyjnego. Mając na uwadze wskazane okoliczności Sąd stwierdza, że w przedmiotowej sprawie powinny być przestrzegane przez organ przepisy k.p.a. dotyczące terminów załatwiania spraw. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia, w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania, wyrażona w art. 12 k.p.a. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Przepis art. 35 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3). Zgodnie z treścią art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2). Środkami obrony przed bezczynnością lub przewlekłością organów administracji publicznej są ponaglenia określone w art. 37 k.p.a., a następnie skarga na bezczynność organu oraz skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania, składane do sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Zgodnie z regulacją art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 k.p.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (§ 2). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie podkreśla się, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (patrz: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, publ.cbois), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (patrz: J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować więc będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Zatem o przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice. W wyroku z dnia 26 października 2012 r. w sprawie II OSK 1956/12 (publ. cbois) NSA stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Odnosząc powyższe rozważania do stanu niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż postępowanie prowadzone w sprawie ze skargi wnioskodawcy prowadzone było w sposób przewlekły. Analiza akt sprawy prowadzi do konkluzji, że skarga na odmowę udostępnienia przez ZUS danych osobowych wpłynęła do PUODO 1 lipca 2016 r. Braki skargi – po uprzednim wezwaniu organu - zostały uzupełnione 3 listopada 2016 r. Następnie 5 grudnia 2016 r. organ wystąpił do ZUS o wyjaśnienia, ostateczną odpowiedź organu rentowego uzyskał 9 stycznia 2017 r. W dniu 5 maja 2017 r. do PUODO wpłynęło pismo wnioskodawcy z prośbą o informację w sprawie skargi złożonej 1 lipca 2016 r. Pismem z 28 lipca 2017 r. PUODO poinformował strony, że materiał dowodowy zgromadzony w niniejszym postępowaniu jest wystarczający do wydania decyzji administracyjnej w sprawie. W dniu 8 marca 2018 r. skarżąca złożyła ponaglenie w trybie art. 37 k.p.a. w związku ze zwłoką organu w rozpoznaniu jej skargi. Decyzja załatwiająca sprawę (poprzez odmowę uwzględnienia wniosku wnioskodawcy) wydana została [...] marca 2018 r. Złożony 20 kwietnia 2018 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, pomimo złożenia powtórnego ponaglenia z 4 lipca 2018 r. został rozpoznany dopiero 7 sierpnia 2018 r., po wpływie skargi do sądu (z 1 sierpnia 2018 r.) na przewlekłość postępowania prowadzonego przez organ. Jak wynika z zestawienia powyższych dat w okresie od 9 stycznia 2017 r. do 30 marca 2018 r. oraz od wpływu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w dniu 23 kwietnia 2018 r., aż do dnia 7 sierpnia 2018 r. organ nie podjął żadnych czynności w sprawie. Co istotne, w przedstawionych przy skardze aktach administracyjnych niniejszej sprawy, brak jest zawiadomienia podjętego w trybie art. 36 § 1 lub 2 k.p.a. informującego o zwłoce w załatwieniu sprawy, przyczynach tej zwłoki oraz nowym terminie rozpoznania wniosku. Dopiero złożenie przez skarżącego ponaglenia (data wpływu do organu 12 marca 2018 r.) skutkowało rozpatrzeniem skargi wnioskodawcy, co jak wskazano wyżej miało miejsce 18 dni później (30 marca 2018 r.). W stanie faktycznym niniejszej sprawy stwierdzić należy, że PUODO przewlekle prowadził postępowanie w przedmiocie rozpatrzenia skargi wnioskodawcy. Organ miał obowiązek załatwienia sprawy w terminie najwyżej 2 miesięcy od daty doręczenia żądania wnioskodawcy, co miało miejsce 1 lipca 2018 r., zaś w odniesieniu do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy termin ten wynosił 1 miesiąc i upływał 23 maja 2018 r. Analiza terminowości czynności podejmowanych przez organ w niniejszej sprawie, a właściwie ich braku, uzasadnia stwierdzenie przewlekłości organu w rozpoznaniu skargi skarżącej, które nastąpiło z pominięciem czynności określonych w art. 36 k.p.a. W tym stanie sprawy Sąd uznał, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego z 1 lipca 2016 r. - art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 1 wyroku). Sąd jednocześnie uznał, że zaistniała w sprawie przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa - art. 149 § 1a p.p.s.a.(pkt 2 wyroku). Za rażące naruszenie art. 35 k.p.a. można uznać oczywiste niezastosowanie się do wskazanych w nim terminów, zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy brak jakiejkolwiek aktywności organu. Jak wskazuje się w orzecznictwie "rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty" (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Przedstawiona wyżej chronologia zdarzeń wskazuje, że taka sytuacja w niniejszej sprawie wystąpiła. Z tego też względu Sąd orzekł (pkt 3 wyroku) o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 500 zł. O wymierzeniu grzywny (lub przyznaniu sumy pieniężnej) sąd może orzec w razie uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. O kosztach postępowania, na które składają się wpis sądowy od skargi w kwocie [...] zł, oraz wynagrodzenie z tytułu zastępstwa procesowego w wysokości [...] zł, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. ( punkt 4 wyroku).