VIII SAB/Wa 4/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) Sędzia WSA Sławomir Fularski Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 14 marca 2019 r. sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Centralnej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w przedmiocie nierozpoznania i nierozstrzygnięcia sprawy po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 września 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 350/18 oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania Sądu jest skarga A. S. na bezczynność Centralnej Komisji Lekarskiej MSW w [...] po wydaniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 350/18 Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy: Wyrokiem z 13 września 2018 r. w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 350/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone orzeczenie w pkt 1) wyroku, zaś w pkt 2) zasądził od Centralnej Komisji Lekarskiej MSW na rzecz A. S. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 13 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie Wydział VIII Zamiejscowy w Radomiu przesłał Centralnej Komisji Lekarskiej MSW odpis prawomocnego wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności i uzasadnieniem, jednocześnie zwracając akta administracyjne nr [...] . Powyższe dokumenty wraz z aktami wpłynęły do organu w dniu 19 listopada 2018 r. (d. prezentata na piśmie z dnia 13 listopada 2018 r.). W dniu 29 listopada 2018 r. Centralna Komisja Lekarska MSW w [...] skierowała do A. S. zawiadomienie – celem zgłoszenia się ww. na konsultację psychiatryczną w dniu [...] grudnia 2018 r. godz. 9:00. Powyższe zawiadomienie skarżący otrzymał w dniu 5 grudnia 2018 r. (odebrane przez M.S.). Pismem z 2 stycznia 2019 r. Centralna Komisja Lekarska MSW w [...] skierowała powtórnie do A. S. zawiadomienie, informujące o ponownym terminie konsultacji specjalistycznej oraz badania komisyjnego. Termin badania wyznaczono na dzień [...] stycznia 2019 r., jednocześnie pismo zawierało pouczenie, iż jeżeli stan zdrowia skarżącego nie pozwala na zgłoszenie się na badanie komisyjne należy przesłać zaświadczenie od lekarza leczącego potwierdzającego tę okoliczność. Ponadto zaznaczono także, że w razie niestawiennictwa się na badanie bez uzasadnionych przyczyn komisja lekarska rozpatrzy sprawę na podstawie posiadanej dokumentacji lekarskiej. Zawiadomienie z 2 stycznia 2019 r. zostało skierowane do skarżącego, który odebrał je osobiście w dniu 14 stycznia 2019 r. Również zawiadomienie skierowano do pełnomocnika radcy prawnego R.K., który także pokwitował odebranie zawiadomienia w dniu 14 stycznia 2019 r. Z akt administracyjnych wynika, iż orzekany A. S. w dniu [...] stycznia 2019 r. nie zgłosił się na badanie. W dniu 31 stycznia 2019 r. Centralna Komisja Lekarska MSW w [...], wydała orzeczenie Nr [...] dotyczące A. S.. Pismem z 31 grudnia 2018 r. (data wpływu do organu 4 stycznia 2019 r.) A. S. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył skargę na bezczynność organu – Centralnej Komisji Lekarskiej MSW w [...] po wyroku z dnia 13 września 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 350/18. Skarżący wniósł: 1. Na podstawie art. 154 § 6 p.p.s.a wymierzenie organowi grzywny w wysokości trzykrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów oraz na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 2. zobowiązanie organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, w terminie miesiąca od dnia wydania wyroku; 3. zawarcie w uzasadnieniu wydanego wyroku wytycznych, którymi powinien kierować się organ w dalszym postępowaniu oraz wyznaczenie mu w tym zakresie terminu jednego miesiąca od dnia wyroku; 4. na podstawie art. § 14 ust. 1 pkt. 1) lit. c i Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych z dnia 22 października 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804 z póżn. zm.) - zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa sądowego w wysokości [...] złotych. W uzasadnieniu skargi, skarżący odniósł się do postawionych zarzutów, powołując się m.in. na treść art. 149 § 1 p.p.s.a. i akcentując konieczność przyznania skarżącemu sumy pieniężnej, co z kolei ma uświadomić skarżącemu że nie jest on bezbronny, że Sąd widzi wszystkie dolegliwości i niedostatki jakich on doznaje na skutek przewlekłego prowadzenia jego sprawy i że obejmuje skarżącego swoja obroną. Mając to na uwadze autor skargi stwierdził, że przyznanie skarżącemu od organu wnioskowanej grzywny jest jak najbardziej zasadne, ponieważ bezczynność organu nie tylko miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ale wręcz przyjęła postać kompletnego lekceważenia stron. Skarżący wywiódł ponadto, że wyrok do dnia sporządzenia skargi nie został wykonany, zatem skarga jest w pełni zasadna. W konkluzji skarżący stwierdził, że mając na uwadze nie wykonanie wyroku oraz uprawnienie Sądu, o którym mowa w art. 154 § 7 p.p.s.a., jak również swoistego rodzaju lekceważenie wyroku niezawisłego sądu wniósł się o wymierzenie kary grzywny w wysokości trzykrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W odpowiedzi na skargę Centralna Komisja Lekarska MSW wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odniosła się do terminów wynikających z K.p.a. do załatwienia sprawy, wskazując, iż termin ten liczy się od dnia doręczenia organowi akt i w przedmiotowej sprawie Komisja otrzymała akta wraz z odpisem orzeczenia ze stwierdzoną prawomocnością wyroku – w dniu 19 listopada 2018 r. Co do zarzutu z art. 154 § 6 p.p.s.a. Komisja stwierdziła, że art. ten nie znajduje zastosowania w sprawie. W piśmie procesowym z 25 lutego 2019 r. skarżący sprecyzował, że jego skarga dotyczy bezczynności Centralnej Komisji Lekarskiej MSW. Ponadto wyjaśnił, że pismo z dnia 12 grudnia 2018 r. skierowane do organu, pomimo, że nie nosi nazwy "ponaglenie", to należy je za takie potraktować. Do pisma pełnomocnik skarżącego dołączył wspomniane pismo z 12 grudnia 2018 r. (k.17 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W ocenie Sądu, skarga A. S. na bezczynność Centralnej Komisji Lekarskiej MSW nie zasługuje na uwzględnienie. Aby można było mówić o bezczynności organu, należy przede wszystkim stwierdzić, że na organie ciąży - wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia. Dopiero później, można stwierdzić, iż obowiązku tego w nakazanym terminie organ nie wypełnia. Zakres kognicji sądu administracyjnego w sprawach, w których przedmiotem skargi pozostaje bezczynność stosownie do art. 3 § 2 p.p.s.a. obejmuje: - pkt 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 par. 2 art. 3 p.p.s.a. lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; tj. w sprawach gdy organ właściwy ma wydać decyzje, postanowienie, o jakim mowa w pkt 2 i 3 jak też wydać akt czy dokonać czynności o jakich mowa w pkt 4; - pkt 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona 31 grudnia 2018 r., zatem w sprawie zastosowanie mają przepisy K.p.a. i art. 52 i 53 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2017 r. W zakresie dopuszczalności przedmiotowej skargi wskazać należy, że stosownie do treści art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Zgodnie z art. 52 § 2 p.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Natomiast jak wskazuje art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Mając na względzie art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. dalej: k.p.a.), na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność) stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia do organu wyższego stopnia i w przedmiotowej sprawie Sąd uwzględnił, że skarżący dopełnił powyższego – uznając, iż wezwanie (k.17 akt sadowych) wypełnia spełnienie powyższej przesłanki. Zatem możliwe było wniesie skargi na bezczynność organu. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi stwierdzić należy, że skarga na bezczynność organu I instancji w zakresie obowiązku doręczenia orzeczenia jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Ten przepis obejmuje bezczynność lub przewlekłość procesową, a zatem skargi te wiązać należy tylko z aktami lub czynnościami o charakterze ściśle procesowym - podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych, Warszawa 2015, s. 115). Odnosząc się do powyższego zauważyć należy przede wszystkim, że przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie po jej sprecyzowaniu jest bezczynność organu Centralnej Komisji Lekarskiej MSW w [...] . Skoro ustawodawca w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. ustanowił dopuszczalność zaskarżenia opieszałości organu w sprawach dotyczących - innych niż decyzje (określone postanowienia, czy indywidualne interpretacje przepisów prawa) - aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej podejmowanych w toku różnych postępowań uregulowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego, czy też w Ordynacji podatkowej, to przepis ten interpretowany w zgodzie z zasadami konstytucyjnymi oraz zasadą rozstrzygania wątpliwości na korzyść skarżącego należy odczytywać w ten sposób, że umożliwia on wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność w wydaniu orzeczenia przez Centralną Komisje Lekarska MSW. Tylko w takiej sytuacji prawo obywatela do skontrolowania działalności organu administracji publicznej przez sąd administracyjny będzie mogło zostać zrealizowane. W przedmiotowej sprawie wprawdzie skarżący nie określił wprost w jakim okresie organ pozostawał w bezczynności, niemniej z treści skargi i pisma procesowego z 25 lutego 2018 r., można domniemywać, iż w ocenie skarżącego okresem bezczynności organu jest okres od wydania wyroku w dniu 13 września 2018 r., przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie VIII SA/Wa 350/18. Przypomnieć należy, że wspomnianym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę A.S. od orzeczenia Centralnej Komisji Lekarskiej MSW z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] , uchylił zaskarżone orzeczenie w pkt 1) wyroku, zaś w pkt 2) zasądził od Centralnej Komisji Lekarskiej MSW na rzecz A. S. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z akt administracyjnych wynika, iż prawomocny wyrok Sądu wraz z aktami sprawy wpłynął do organu w dniu 19 listopada 2018 r., o czym świadczy prezentata na piśmie doręczenia oraz nadanie nr L.dz. Pismo doręczające odpis prawomocnego wyroku ze stwierdzeniem daty jego prawomocności, uzasadnieniem i aktami sprawy – pismo wychodzące z Sądu nosi datę 13 listopada 2018 r. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się w aktach sprawy VIII SA/Wa 350/18 (reklamacji) także wynika, iż zwrot akt do organu miał miejsce w dniu 19 listopada 2018 r. Od tej daty, tj. 19 listopada 2018 r., kiedy nastąpił zwrot akt do organu należy badać czy organ pozostawał w bezczynności. W tym zakresie jest spójne orzecznictwo sądów administracyjnych. Sąd stwierdza, że Centralna Komisja Lekarskiej nie dopuściła się bezczynności. Po zwrocie akt w dniu 19 listopada 2018 r., Komisja zawiadomieniem z dnia 29 listopada 2018 r., podjęła czynność, którą było wyznaczenie konsultacji psychologicznej dla A. S.. Do ww. zostało skierowane zawiadomienie, którego doręczenie potwierdziła w dniu 5 grudnia 2018 r. – M. S. (bratowa). W zawiadomieniu tym wyznaczono konsultację psychiatryczną na dzień [...] grudnia 2018 r. Wobec nie stawienia się na Komisję skarżącego w ustalonym terminie [...] grudnia 2018 r., Komisja mając na względzie wezwanie pełnomocnika z 12 grudnia 2018 r., kierując i wyznaczając kolejny termin badania na dzień [...] stycznia 2019 r., zawiadomiła o terminie badania zarówno skarżącego jak i jego pełnomocnika pomimo braku pełnomocnictwa). Stosowne doręczenia powyższego zawiadomienia znajdują się w aktach administracyjnych. Stwierdzić należy, że nie można zarzucić Komisji opieszałości w działaniu czy braku podejmowania czynności w sprawie. Tą czynnością było wyznaczenie terminu badania. Skoro skarżący nie stawił się na wyznaczony termin badania, nie usprawiedliwił swojej nieobecności, Komisja wyznaczyła powtórny termin badania, o czym był skarżący powiadomiony w zawiadomieniu z dnia 2 stycznia 2019 r. Okoliczność nie wydania orzeczenia przez Komisję w terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a. należy uznać za usprawiedliwioną, bowiem skarżący pomimo dwukrotnego prawidłowego zawiadomienia nie zgłosił się na konsultację – badanie lekarskie. Stan bezczynności organu ma miejsce wówczas, gdy organ taki będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania decyzji czy też postanowienia lub podjęcia aktu czy też dokonania czynności, nie podejmuje ich w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Celem skargi na bezczynność jest natomiast spowodowanie (wymuszenie) wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego działania w postaci prawnej decyzji, postanowienia, aktu lub podjęcia określonej czynności. W przedmiotowej sprawie natomiast organ podejmował czynności, którymi było wyznaczanie terminów badania i dopiero po powtórnym nie stawieniu się skarżącego na badanie i nie usprawiedliwieniu swojej nieobecności Komisja wydała orzeczenie bez badania. Nie można zarzucić Komisji jak wskazano w skardze lekceważenia strony. Mając na uwadze zarzuty skargi Sąd wyjaśnia, że w przedmiotowym postępowaniu, Sąd badał jedynie stan bezczynności organu, której nie stwierdził. Nie analizował natomiast i nie badał czy Komisja wydając orzeczenie wypełniła wytyczne wynikające z art. 153 p.p.s.a. Ta okoliczność w sprawie o bezczynność nie podlegała ocenie Sądu. Dopiero w przypadku oceny orzeczenia Komisji byłoby możliwe sprawdzenie wykonania wytycznych Sądu wynikających z wyroku VIII SA/Wa 350/18. Również w odniesieniu do zarzutów dotyczących art. 154 p.p.s.a., wyjaśnić należy, że niniejsze postępowanie nie dotyczyło niewykonania wyroku, również Sąd w niniejszym postępowaniu nie był uprawniony do wydania wytycznych, którymi powinien kierować się organ w dalszym postępowaniu. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że wbrew twierdzeniom skarżącego organ nie pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji