VIII SA/Wa 350/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi A. S. na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zdolności do służby 1) uchyla zaskarżone orzeczenie; 2) zasądza od Centralnej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych na rzecz skarżącego A. S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Centralna Komisja Lekarska Ministerstwa Spraw Wewnętrznych (dalej CKL MSW, organ odwoławczy) orzeczeniem nr [...]z dnia [...]lutego 2018 roku na podstawie art. 47 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2014 roku o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (DZ.U z 2014 roku, poz. 1822 ze zm. jako ustawa), po rozpatrzeniu odwołania z dnia [...] maja 2017 roku, rozpoznając ponownie sprawę, po uchyleniu decyzji organu odwoławczego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 listopada 2017 roku, sygn. akt VIII SA/Wa 580/17, uchyliła orzeczenie [...]Rejonowej Komisji Lekarskiej w [...]nr [...]z dnia [...]marca 2017 roku i wydała nowe rozpoznając u A. S.: - [...] - § 80p1r5C (rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 grudnia 2014 roku w sprawie wykazu chorób i ułomności, wraz z kategoriami zdolności do służby w Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej oraz Biura Ochrony Rządu (DZ.U z 2014 roku, poz. 1898, dalej jako rozporządzenie); - [...] - § 80p1r5C – schorzenie podstawowe; - zaburzenia [...]- § 85p1r5C rozporządzenia – schorzenie podstawowe; - [...]- § 47p1r5B rozporządzenia; - przebyta [...] ([...].06.2010 r.) z następową [...]z powodu [...]- § 111p2r5B rozporządzenia; - [...] po przebytej [...]- § 73p3r5B; - [...]- § 74p1r5A rozporządzenia; - [...], bez [...] - § 73p1r5A rozporządzenia – schorzenia współistniejące. W zakresie zdolności do służby lub do pracy uznała A. S.za trwale niezdolnego do służby w policji – rozporządzenie. Nie stwierdziła związku schorzenia albo ułomności (niezdolności do służby) ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby – rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 29 września 2005 roku w sprawie wykazu schorzeń i chorób pozostających w związku ze służbą w Policji, Staży Granicznej, Biurze Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej (DZ.U z 2005 roku, nr 206, poz. 1723 dalej jako rozporządzenie w sprawie wykazu chorób). CKL MSW stwierdziła, że: 1) badany jest zdolny do pracy; 2) nie wymaga opieki innej osoby; 3) zalicza badanego do trzeciej grupy inwalidzkiej; 4) inwalidztwo nie pozostaje w związku ze służbą; 5) nie powstało wskutek choroby pozostającej w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby; 6) inwalidztwo istnieje od [...]marca 2017 roku; 7) inwalidztwo jest czasowe – termin badania kontrolnego – marzec 2020 rok. W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, że w ponownym rozpoznaniu sprawy zwrócił się konsultanta lekarza [...]o ustosunkowanie się do zarzutów skarżącego sformułowanych w odwołaniu. Specjalista wskazał, że prawidłowa jest kwalifikacja schorzenia ,, [...] ‘’ - § 85p1r5C rozporządzenia ponieważ warunkiem zakwalifikowania do § 78p3r5C jest brak [...]. Wobec faktu rozpoznania u A. S., [...] nie mogła zaistnieć inna kwalifikacja. Rozpoznanie nieprawidłowej [...]zostało postawione na podstawie opinii [...]z dnia [...]stycznia 2017 roku. Według [...][...], typ [...]rozpoznajemy, gdy między innymi są: wyraźna skłonność [...], bez uwzględniania ich [...], wyraźna skłonność do [...] i do [...], w szczególności, gdy [...],[...], z niezdolnością do [...],[...]. W zakresie [...]występującego u skarżącego od kilkunastu lat stwierdzono, iż jest ono dobrze kontrolowane. Całodobowe badanie [...]wykazało prawidłowe wartości [...]. W badaniu [...]uwidoczniono cechy [...], nie występują dolegliwości ze strony układu [...], wyniki całodobowej rejestracji [...] i [...] są prawidłowe. Stopień zawansowania schorzenia nie sięga znamion inwalidztwa. Skarżącego nie dotyczy ciężkie, oporne [...], utrzymujące się mimo intensywnego kompleksowego leczenia, z towarzyszącą chorobą [...],[...]lub [...], które uzasadniałyby kwalifikację schorzenia do kategorii C oraz przyznanie związku schorzenia ze służbą. Zatem schorzenie skarżącego należy zakwalifikować do kategorii B – zdolny do służby z ograniczeniami na podstawie § 47p1r5 rozporządzenia. W ocenie organu nie istnieje związek stwierdzonych w orzeczeniu schorzeń ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby ponieważ nie spełnia kryteriów załącznika nr 1 do rozporządzenia w sprawie wykazu chorób. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 listopada 2017 roku wskazywał, że organ odwoławczy w sytuacji gdy nie podziela zarzutów niewłaściwej kwalifikacji schorzeń skarżącego i ich związku z wykazem chorób powstałych w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby w policji, określonych w rozporządzeniu 29 września 2005 roku, winien odnieść się do tych kwestii, przedstawiając pełną argumentację. Należy zwrócić uwagę, iż szczególnie jest to istotne w kontekście zasady z art.11 k.p.a. – zasady przekonywania, w sytuacji gdy przedmiotem są zagadnienia specjalistyczne, które dla strony, jak również dla sądu, którzy nie są specjalistami i dlatego wymagają pełnej i jasnej argumentacji. Sąd nie dysponując wiedzą medyczną nie jest w stanie ocenić, czy stwierdzona kwalifikacja schorzenia jest prawidłowa i dlaczego zarzuty A. S.z odwołania są niezasadne, w tym kwalifikowania zdolności do służby. To na organie odwoławczym ciąży obowiązek ustosunkowania się do wszystkich podniesionych w odwołaniu argumentów strony, zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach prawa. Sąd administracyjny podnosił również, że organ odwoławczy dopuścił się również naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego państwa i stosowanego przez nie prawa. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniósł A. S., który zarzucał naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do wytycznych i oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu sądu administracyjnego; - art. 40 ust.2 pkt ustawy w związku z art. 4 oraz art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego orzeczenia przez ten sam skład komisji lekarskiej, który był ustalony przy wydaniu orzeczenia, które zostało uchylone przez sąd (wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2016 roku, sygn. akt I OSK 1058/14, wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2016 roku, sygn. akt I OSK 853/14); - art. 39 ust.5 ustawy w związku z art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 w związku z art. 11 k.p.a. oraz w zw. z art. 4 ustawy, poprzez ponowne zaniechanie zawarcia w uzasadnieniu wydanego orzeczenia na okoliczności, które przemawiały za odmową mocy dowodowej i wiarygodności złożonych przez odwołującego wniosków dowodowych w postaci dokumentacji medycznej pochodzącej od dr P. S., a także dokumentacją w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. (oceny ryzyka zawodowego oraz czynników szkodliwych występujących na stanowiskach zajmowanych przez orzekanego), ograniczając się do wywodu, który nie odpowiada wymogom art. 39 ust.5 ustawy, bez wskazania na konkretne przepisy prawa materialnego, które prowadzą wprost do niemożliwości prawidłowości wydani orzeczenia; - art. 10 § 1 w związku z art. 79 § 1 i 2 w związku z art. 84 § 1 i art.81 k.p.a. w związku z art. 4 ustawy poprzez zaniechanie doręczenia ponownej opinii ze strony poprzez zaniechanie ponownej opinii ze strony powołanych przez organ odwoławczy biegłych z zakresu [...] i [...], przez co doszło do naruszenia prawa skarżącego do czynnego udziału w postępowaniu na każdym etapie, uniemożliwienie odniesienia się do treści tych opinii, a także zgłoszenia ewentualnych uwag i zastrzeżeń. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazywał, iż organ ponownie rozpoznając sprawę, po uchyleniu przez sąd administracyjny decyzji nie zastosował się do wytycznych sądu i nie przedstawił motywów dlaczego argumentacja skarżącego co kwalifikacji poszczególnych schorzeń jest nieprawidłowa i nie mają one związku z pełnioną przez skarżącego służbą. Komisja nadal nie odniosła się do wszystkich zarzutów postawionych w odwołaniu. Nadto skarżący zauważał, że w opinii [...]z dnia [...]stycznia 2017 roku potwierdza występowanie ,,znacznie podwyższonych wyników w skali [...]– tzw. [...]. Powyższe rozpoznanie w sposób oczywisty koresponduje z dokumentacją lekarską i rozpoznaniem schorzenia pochodzącą od dr P. S. – lekarza prowadzącego leczenie skarżącego. Zarzut naruszenia dyspozycji art. 39 ust.5 ustawy w związku z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 w związku z art. 33 k.p.a. oraz art. 4 ustawy w ocenie skarżącego należy upatrywać w zachowaniu organu orzekającego w sprawie, który na mocy art. 107 § 3 k.p.a. powinien przedstawić w sposób szczegółowy dlaczego zajął dane stanowisko w sprawie. Pomimo obszernego uzasadnienia nie sposób w nim znaleźć elementów o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Organ ponownie nie wskazał na fakty, które organ uznał za udowodnione, którym odmówił mocy dowodowej, a przede wszystkim przyczyn z powodu których dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W związku z powyższym na obecnym etapie zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli. Nie sposób z treści uzasadnienia wydanego orzeczenia wywieźć dlaczego organ zajął dane stanowisko w sprawie. Skarżący wskazywał, że zgodnie z orzecznictwem administracyjnym komisje lekarskie podległe Ministrowi Spraw Wewnętrznych stanowią organy administracji publicznej wydające orzeczenia lekarskie, które w części zdolności do służby można utożsamiać z decyzjami w indywidualnych sprawach, do których pomocniczo stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W tym w zakresie nienormowanym przepisami szczegółowymi do postępowania do postępowania w sprawach tego rodzaju mają zastosowanie określone w kodeksie zasady ogólne postępowania. W ocenie skarżącego zaskarżone orzeczenie ma charakter szczególnej ,,decyzji‘’ bowiem zasadza się ono na wiedzy wysoce specjalistycznej. Tym bardziej wymaga ono szczegółowego i przystępnego uzasadnienia, którego zaskarżone orzeczenie nie zawiera. Zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 10 § 1 w związku z art. 79 § 1 i 2 w związku z art. 84 § 1 i art. 81 k.p.a. oraz art. 4 ustawy skarżący upatruje w zaniechaniu doręczenia ponownej opinii ze strony powołanych przez organ biegłych z zakresu [...]oraz [...] (str. 4 i 5 orzeczenia), przez co doszło do naruszenia prawa orzekanego do czynnego udziału w postępowaniu na każdym jego etapie, uniemożliwienia odniesienia się do treści tych opinii, a także zgłoszenia ewentualnych uwag i zastrzeżeń. Prawo skarżącego do umożliwienia mu zapoznania się z uprzednio wydawanymi w jego sprawie opiniami – należy do jednej z podstawowych zasad postępowania. W piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2018 roku podtrzymał stawiane w skardze zarzuty i szczególnie uwypuklił naruszenie art. 153 p.p.s.a. WSA w wyroku z dnia 9 listopada 2017 roku, w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 580/17. Podnosił, że sąd wskazał, że przy rozpoznaniu sprawy organy winny z dochowaniem należytej staranności oraz w sposób jasny i sposób przekonywujący uzasadnić swoje stanowisko. Obecnie zaskarżone orzeczenie w dalszym ciągu nie udziela odpowiedzi dlaczego komisja lekarska nie daje wiary obszernej dokumentacji z leczenia [...] skarżącego, a która wprost zaświadcza o istnieniu u niego [...]. Schorzenie to wymienione jest w załączniku nr 1 do rozporządzenia w sprawie wykazu chorób), pod pozycją nr [...] tabeli. Rozpoznanie w sposób oczywisty koresponduje z dokumentacją lekarska i rozpoznaniem pochodzącym od dr P. S. – lekarza prowadzącego leczenie skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie. Wskazywał na bezzasadność podnoszonego zarzutu – nienależytego uzasadnienia. Zgodnie z art. 6 ustawy zdolność fizyczną i psychiczną funkcjonariusza do pełnienia służby ustala się poprzez zaliczenie go do jednej z następujących kategorii – kategoria A – zdolny do służby, kategoria B –zdolny do służby z ograniczeniem, kategoria C – niezdolny do służby. U skarżącego rozpoznano schorzenia – [...] - § 80p.1r5C, [...] - § 85p.1r.5C, które zgodnie z obowiązującymi przepisami powodują całkowitą niezdolność do służby i kwalifikują badanego do trzeciej grupy inwalidzkiej. Stwierdzenie u skarżącego chociażby jednego schorzenia powodującego całkowitą niezdolność do służby musi skutkować wydaniem orzeczenia o niezdolności do służby. Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego sporządzenia uzasadnienia organ podnosił, że w uzasadnieniu wskazano stan faktyczny sprawy, wpływ schorzeń na zdolność do służby, podstawę prawną. Schorzenia powodujące inwalidztwo zostały ujęte w pkt [...] części [...], natomiast przeprowadzone konsultacje specjalistyczne i wnioski z nich zostały zawarte w uzasadnieniu. Rozpoznane przez komisję schorzenia nie zostały ujęte w załączniku nr 1 i 2 do rozporządzenia w sprawie wykazu chorób, a tym samym komisja nie mogła orzec związku schorzenia ze służbą ani szczególnymi właściwościami lub warunkami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności czy celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 r., poz. 270 dalej jako p.p.s.a.). W ocenie Sądu skarga A. S. zasługuje na uwzględnienie, ponieważ doszło do naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawne uległy zmianie. Należy wskazać, iż sąd uchylając wyrokiem z dnia 9 listopada 2017 roku, sygn. akt VIII SA/Wa 580/17 orzeczenie CKL MSW z dnia [...] maja 2017 roku, nr [...] wskazał, że zgodnie z art. 39 ust.5 ustawy orzeczenie komisji lekarskiej winno być uzasadnione szczegółowo. Sąd argumentował, że prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Treść uzasadnienia powinna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Konieczność taka wynika z art. 11 k.p.a. - zasady przekonywania. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej powinny wyjaśnić stroną zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy, aby w ten sposób w miarę możliwości doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem zarówno w odwołaniu, jak i w skardze do sądu. Uzasadnienie, którego treść nie pozwala na poznanie motywów, którymi się kierował organ przy załatwianiu sprawy skutkuje wadliwością uzasadniającą uchylenie decyzji z tego powodu, że nie poddaje się kontroli i ocena jego legalności nie jest możliwa (wyrok NSA z 28 października 1998 roku, sygn. akt I SA/Gd 1651/96). Zarzut skarżącego, iż doszło do naruszenia przepisu art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 39 ust.5 ustawy w związku z art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 w związku z art. 4 ustawy należy uznać za zasadny. Wskazać należy zauważyć, iż skarżący w swoim odwołaniu wskazywał, iż przedmiotem oceny schorzeń na które choruje i ich związku ze służbą w policji powinna być cała dokumentacja medyczna historii jego choroby. Argumentował, że nie wzięto pod uwagę przebiegu leczenia szpitalnego, nie odniesiono się do opinii [...]z dnia [...]stycznia 2017 roku, gdzie wskazuje się na ,,znacznie podwyższone wyniki w skali [...]’’ – tzw. [...], co koresponduje z dokumentacją lekarską i rozpoznaniem dr P. S.. Należy zgodzić się ze skarżącym, iż już w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji wskazywał, że w toku leczenia szpitalnego rozpoznano u niego [...] – [...] (karta informacyjna leczenia szpitalnego na Oddziale Leczenia [...] Szpitala MSW w [...]), jak również zaświadczenie o stanie zdrowia z [...] marca 2016 roku od dr S.. Należy zauważyć, iż organ w kwestii związku schorzenia ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby ogranicza się stwierdzenia, iż ten związek nie istnieje ponieważ nie spełnia kryteriów załącznika nr 1 do rozporządzenia w sprawie wykazu chorób. Skarżący odwołuje się do poz. [...] załącznika tegoż rozporządzenia i argumentuje odwołując się do wcześniejszego rozpoznania. W sytuacji gdy z materiału dowodowego, w tym przypadku dokumentacji medycznej wyłania się niejednoznaczny obraz samego schorzenia i jego związku z pełnioną służba organ winien w sposób szczegółowy odnieść się do całego zgromadzonego materiału dowodowego wskazując dlaczego odmawia wiary tej części dokumentacji, która wskazuje na racje podnoszone przez skarżącego. Należy też zgodzić się ze skarżącym, iż w sytuacji gdy opinie biegłych lekarzy z zakresu [...] oraz [...] były uzupełniane, to skarżący winien być z nimi zapoznany, tak aby mógł się do nich odnieść. W sytuacji gdy strona nie miała możliwości zapoznania się z opinią uzupełniającą i zgłoszenia wyjaśnień do opinii, to należy uznać, iż doszło naruszenia uprawnień strony wynikających z art. 79 § 1 i 2, art. 81 w związku z art. 84 § 1 k.p.a. w związku z art. 4 ustawy. Zachowanie wymagań art. 79 i art. 81 niezależnie od treści i wagi przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji państwowej. Naruszenie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, mającym wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2016 roku, sygn. akt II OSK 2537/14, LEX nr 2083544). Sąd nie podziela zarzutu skargi, iż doszło do naruszenia art. 49 ust.1 pkt 1 ustawy. W sytuacji gdy sąd administracyjny uchylił decyzję organu odwoławczego, nie zachodziła podstawa do wyłączenia członków komisji orzekającej w sprawie po uchyleniu jej przez sąd. Zgodnie z przywołanym przepisem członek komisji lekarskiej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu przed komisją lekarską z urzędu lub na wniosek osoby badanej albo osoby zainteresowanej, o której mowa w art. 41 ust.3, jeżeli: - wydał zaskarżone orzeczenie. Sytuacja o której mowa w przepisie występuje gdy uprzednio dany pracownik uczestniczył w wydawaniu decyzji, która jest poddawana kontroli w trybie zwykłym, wznowieniowym, czy też nieważnościowym. Nie dotyczy to sytuacji, gdy ze swych kompetencji kasacyjnych, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lub 2 skorzysta sąd administracyjny. Organ ponownie rozpoznając sprawę wyda rozstrzygnięcie uwzględniając uwagi wskazane w uzasadnieniu, ze szczególnym uwzględnieniem oceny całego materiału w zakresie kwalifikacji schorzeń i ich związku ze służbą w policji ([...][...]). Z tych też względów biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.