VIII SAB/Wa 40/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, Protokolant Referent stażysta Urszula Sieradz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Rady [...] w [...] na bezczynność Ministra Finansów w przedmiocie bezczynności organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Ministra Finansów do rozpoznania wniosku Rady [...] w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. znak [...]w sprawie udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Ministra Finansów na rzecz skarżącej Rady [...] w [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga Rady [...] "[...]" [...] w W. (skarżąca, strona) na bezczynność Ministra Finansów (Minister, organ) w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco: W dniu [...] czerwca 2013 r. do Ministra wpłynął wniosek strony (oznaczony datą [...] czerwca 2013 r.) o udostępnienie - drogą elektroniczną - informacji publicznej tj.: 1) korespondencji prowadzonej pocztą tradycyjną i elektroniczną między Ministerstwem Finansów a Urzędem Kontroli Skarbowej w R. (UKS) w latach 2012 – 2013 w sprawie odwołania ze stanowiska inspektora kontroli skarbowej w UKS J. C.; 2) korespondencji prowadzonej pocztą tradycyjną i elektroniczną między Ministerstwem Finansów a UKS w latach 2012 – 2013 w sprawie przywrócenia ww. na stanowisko inspektora kontroli skarbowej w UKS; 3) opinii prawnych dotyczących odwołania ww. z zajmowanego stanowiska; 4) opinii prawnych dotyczących przywrócenia ww. na zajmowane stanowisko. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia [...] lipca 2013 r. Minister poinformował stronę, w odniesieniu do pkt 1 i 2 wniosku, iż sprawy z zakresu stosunków pracy konkretnej osoby są informacją ad personam i nie podlegają udostępnieniu w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198, ze zm., zwanej dalej u.d.i.p.) oraz w odniesieniu do pkt 3 i 4, że informacja publiczna w żądanym zakresie nie została wytworzona. Skargę do sądu administracyjnego na bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia pkt 1 i 2 wniosku złożyła skarżąca, wnioskując o zobowiązanie organu do udzielenia informacji publicznej, o której mowa we wniosku z dnia [...] czerwca 2013 r. oraz o nałożenie grzywny na organ i zasądzenie kosztów postępowania. Po przedstawieniu przebiegu postępowania, skarżąca stwierdziła, że Minister nie udostępnił wnioskowanej informacji publicznej, przez co naruszył art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Wyjaśniła, iż zgodnie z u.d.i.p., udostępnieniu podlegają informacje publiczne (w szczególności) o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach oraz stanowiskach publicznych zajętych przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu Kodeksu karnego. Zarzuciła, iż nie ma wątpliwości, że Dyrektor UKS jest funkcjonariuszem publicznym, gdyż posiada kompetencje decyzyjne w ramach struktury organów kontroli skarbowej – a więc korespondencja prowadzona pomiędzy organem i UKS w sprawie powołania i odwołania ze stanowiska inspektora kontroli skarbowej dotyczy funkcjonariusza publicznego. Podkreśliła, że sądy administracyjne wypowiadały się wielokrotnie, że ochrona prywatności jest wyłączona jeżeli chodzi o osoby pełniące funkcje publiczne, jeżeli dana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji. Na poparcie swojego stanowiska autor skargi powołał orzecznictwo sądów administracyjnych. Podniosła jednocześnie, iż art. 5 ust. 2 zd. drugie u.d.i.p. był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który orzekł o jego niezgodności z art. 61 ust. 4 Konstytucji RP. Wywiodła również, że Minister jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej na zasadach i w trybie u.d.i.p. Za nieprawidłowe uznała zaniechanie organu polegające na braku wskazania, z jakimi dokumentami (w tym konkretnym przypadku) mamy do czynienia, wobec czego nie posiada wiedzy, czy są to wnioski o odwołanie (powołanie) na stanowisko inspektora kontroli skarbowej, oceny okresowe pracy, stanowisko w sprawie funkcjonariuszy zatrudnionych w Ministerstwie Finansów i UKS. Skarżąca wskazała, że zgodnie ze stanem faktycznym w niniejszej sprawie przedmiotem wniosku bez wątpienia jest informacja publiczna, a podmiot obowiązany do jej udostępnienia, nie udostępnił jej w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. oraz jednocześnie nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji, czym naruszył art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Minister jest podmiotem wskazanym w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązanym do udostępniania informacji publicznej na zasadach i w trybie u.d.i.p. Przywołała nadto treść art. 7 Konstytucji RP, wedle którego działanie organów władzy publicznej powinno się odbywać na podstawie i w granicach przepisów prawa. Prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem konstytucyjnym - art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Organ w terminie ustawowym nie wykonał czynności, które prowadziłyby do pełnego spełnienia woli wnioskodawcy, a tym samym czyniły zadość wskazanym we wstępie przepisom Konstytucji RP oraz u.d.i.p. Do dnia wniesienia skargi wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie został wykonany. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie, w zależności od uznania przez Sąd, czy objęte wnioskiem skarżącej z dnia [...] czerwca 2013 r. informacje stanowiły informację publiczną, czy też nie. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną, wobec czego organ nie mógł wydać decyzji o odmowie jej udostępnienia. Podkreślił, iż wnioskowana informacja o charakterze osobistym ad personam – nie zaliczona do sfery spraw publicznych nie jest informacją publiczną, stanowi natomiast informacje dotyczące indywidualnej sprawy pracowniczej, a więc informacje o charakterze osobistym. W związku z powyższym Minister uznał, iż nie można się zgodzić z zarzutem, że organ pozostaje w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie: 1. wydawania decyzji administracyjnych, 2. postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, 3. postanowień wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4. innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Bezczynność organu występuje, gdy organ zobowiązany do podjęcia przewidzianej prawem czynności nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Sądy administracyjne rozpatrują skargi na bezczynność organów wyłącznie w przypadku postępowań, które mogą zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, lub też wydaniem innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W sprawach dotyczących bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej wniesienie skargi na bezczynność nie musi być poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, albo złożeniem zażalenia, o którym mowa w art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Istotą sporu w sprawie niniejszej jest ustalenie, czy żądana przez skarżącą informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. W tym zakresie wyjaśnić należy, że pojęcie informacji publicznej w polskim porządku prawnym ma bardzo szeroki charakter. Po pierwsze w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji. Informację publiczną stanowi więc treść dokumentów urzędowych, czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 181/02 i II SA 1956/02 oraz z 1 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1561/11). Prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne to jedno z podstawowych, konstytucyjnie umocowanych w art. 61 Konstytucji RP praw i wolności politycznych. Ograniczenie tego prawa zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ta konstytucyjna zasada znalazła swoje odzwierciedlenie w przepisach art. 1 i art. 2 u.d.i.p. stwierdzających m.in., że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu, a każdy jest uprawniony do uzyskania informacji publicznej bez potrzeby wykazywania interesu prawnego lub faktycznego. Przemawia to za szerokim rozumieniem informacji publicznej jako informacji o każdym przejawie działania organów władzy publicznej. Tylko wyraźne ograniczenie ustawowe może prowadzić do naruszenia prawa do informacji publicznej. Art. 6 u.d.i.p. zawiera katalog informacji publicznej podlegającej ujawnieniu. Zauważyć należy, że już samo użycie słów "w szczególności" na początku tego przepisu wskazuje, że nie jest to katalog zamknięty. Dlatego też określanie, czy jakaś informacja jest informacją publiczną nie może sprowadzać się do tego, czy informacja ta odpowiada literalnie zapisowi któregoś z punktów art. 6 u.d.i.p. Poza tym, zwrócić również uwagę należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p informacją publiczną jest informacja o organach władzy publicznej i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Jak wynika z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy skarżąca wystąpiła o udzielenie informacji o funkcjonariuszu publicznym zatrudnionym w UKS, poprzez udostępnienie dokumentów (korespondencji pomiędzy Ministerstwem Finansów i UKS) dotyczących jego odwołania z tego stanowiska (i ponownego powołania). Zauważyć należy, że samo sformułowanie "funkcjonariusze publiczni" nie jest zdefiniowane w ustawie o dostępie do informacji publicznej, nie jest też tożsame pod względem językowym z określeniem: "osoby sprawujące funkcje w organach", to nie mniej Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r. sygn. K 17/05 wskazał cechy, jakie przesądzają o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną. Chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, które mają charakter usługowy lub techniczny. Ustawowa definicja funkcjonariusza publicznego zawarta jest w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych (Dz. U. z 2011 r. Nr 34 poz. 173), zgodnie z którym funkcjonariusz publiczny to osoba działająca w charakterze organu administracji publicznej lub z jego upoważnienia albo jako członek kolegialnego organu administracji publicznej lub osoba wykonująca w urzędzie organu administracji publicznej prace w ramach stosunku pracy, stosunku służbowego lub umowy cywilnoprawnej, biorąca udział w prowadzeniu sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji lub postanowienia przez taki organ. Również ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks karny (Dz. U. z 1964 r. Nr 43, poz. 296 ze zm.) w art. 115 § 13 pkt 4 definiuje funkcjonariusza publicznego jako osobę będącą pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe. Wszystkie te definicje pozwalają, za funkcjonariusza publicznego, czy też osobę sprawującą funkcję publiczną w organie władzy, uznać tych pracowników urzędów podległych Ministerstwu Finansów, którzy pełnią funkcje związane z merytorycznym przygotowaniem procesów decyzyjnych związanych z wydawaniem rozstrzygnięć władczych organu, w którym są zatrudnieni. Reasumując, wobec powyższych wywodów stwierdzić należy, że żądana przez stronę informacja była informacją publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Obowiązkiem Ministra było zatem udostępnienie informacji objętej wnioskiem skarżącej z dnia [...] czerwca 2013 r. Dokumentów tych organ nie udostępnił, nie wydał także decyzji uzasadniającej odmowę udzielenia informacji publicznej. Wobec powyższego należało przyjąć, że Minister pozostawał w bezczynności, bowiem mimo żądania udzielenia informacji publicznej w ustawowym terminie nie udzielił takiej informacji, ani nie wydał decyzji odmawiającej jej udzielenia. Oceniając bezczynność organu Sąd nie uznał jej za rażącą, gdyż Minister w terminie zakreślonym w art. 13 u.d.i.p. wyraził swoje stanowisko, a nieudzielenie informacji wynikało jedynie z błędnej interpretacji przepisów prawa co do tego, czy żądana informacja stanowi informację publiczną. Z tych przyczyn Sąd nie znalazł podstaw do nałożenia grzywny na organ na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. uznając, że w działaniach organu skutkujących zaistnieniem formalnej bezczynności brak jest zawinienia, czy nawet niedbalstwa. W konkluzji wywieść należy, że organ powinien rozpatrzyć wniosek skarżącej z dnia [...] czerwca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej przez udostępnienie tej informacji bądź jej odmowę, jeśli zaistnieją ustawowe przeszkody do udzielenia tej informacji. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 149 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku o zobowiązaniu organu do rozpoznania wniosku skarżącej. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.