VIII SAB/Wa 41/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca) Sędzia WSA Marek Wroczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 29 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi Redakcji [...] na bezczynność Ciepłowni Miejskiej sp. z o.o. z siedzibą w [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. zobowiązuje Ciepłownię Miejską sp. z o.o. z siedzibą w [...] do rozpatrzenia wniosku Redakcji [...] z dnia [...] grudnia 2016 roku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dotyczącym udostępnienia protokołów z posiedzeń Rady Nadzorczej Spółki z drugiego półrocza 2016 r., w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2. stwierdza, że bezczynność Ciepłowni Miejskiej sp. z o.o. z siedzibą w [...] w rozpatrzeniu ww. wniosku skarżącego w zakresie opisanym w punkcie pierwszym wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ciepłowni Miejskiej sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz skarżącego Redakcji [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 11 października 2016 r. (data wpływu do organu) Redakcja Głosu Ziemi [...] (dalej: "skarżąca") wystąpiła do Prezesa Zarządu [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] o udzielenie informacji publicznej polegającej na przesłaniu: 1) uchwały w sprawie przyznania nagrody rocznej dla Prezesa Zarządu i głównej księgowej Spółki [...] sp. z o.o. w [...]; 2) sprawozdania z działalności Zarządu za I półrocze 2016 r.; 3) protokołów z posiedzeń Rady Nadzorczej [...] sp. z o.o. od miesiąca maja 2016 r. wraz z załącznikami; 4) protokołów z Walnego Zebrania [...] sp. z o.o. od miesiąca maja 2016 r. wraz z załącznikami. W dniu 24 listopada 2016 r. organ udostępnił skarżącej uchwały o przyznaniu nagrody rocznej dla Prezesa Zarządu i Głównego Księgowego Spółki, pierwsze strony protokołów z posiedzenia Rady Nadzorczej za okres od maja 2016 r. do października 2016 r. oraz protokół z Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników z dnia 28 lipca 2016 r. wraz z uchwałami. Z kolei odmówił udostępnienia sprawozdania z działalności Zarządu Spółki za pierwsze półrocze 2016 r. z uwagi na niesporządzanie przez Zarząd sprawozdania za okresy półroczne. W dniu 28 grudnia 2016 r. skarżąca zwróciła się o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie : - aktualnej informacji o osiągniętych wynikach ekonomiczno-finansowych spółki w 2016 r., - aktualnego rachunku zysków i strat, - aktualnego zestawienia należności spółki, - stanu realizacji inwestycji w 2016 r., - zestawienia zobowiązań wobec dostawców, - jednolitego tekstu umowy spółki, - całości protokołów z posiedzeń Rady Nadzorczej z drugiego półrocze 2016 r. W dniu 4 stycznia 2017 r. organ udostępnił skarżącej sprawozdanie F01 za 10 miesięcy 2016 r. zawierające: aktualną informację o osiągniętych wynikach ekonomiczno-finansowych spółki w 2016 r., aktualny rachunek zysków i strat, aktualne zestawienie należności spółki, aktualne zestawienie zobowiązań spółki, wykaz inwestycji realizowanych w 2016 r. wraz z wysokością poniesionych nakładów. Nadto udostępnił skarżącej jednolity tekst Aktu likwidacji Zakładu Budżetowego Gminy "[...]" w [...] w celu przekształcenia w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością. W dniu 4 stycznia 2017 r. w formie pisemnej organ wskazał, że zakres wnioskowanej informacji - udostępnienie całości protokołów z posiedzeń Rady Nadzorczej nie może być uwzględniony, ponieważ zakres wnioskowanej informacji nie obejmuje informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764; dalej: "u.d.i.p."). Zdaniem organu, treść przepisu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. wskazuje jednoznacznie na to, że protokoły z posiedzenia Rady Nadzorczej jako organu wewnętrznego, oznaczone we wniosku nie mogą być udostępnione w trybie omawianej ustawy, gdyż nie są dokumentami urzędowymi. Nie pochodzą one bowiem od funkcjonariusza publicznego, a więc tym bardziej nie mogą być uznane za oświadczenie takiego funkcjonariusza i to złożone w ramach jego kompetencji, zawierają natomiast wewnętrzne szczegółowe i poufne informacje, oceny handlowe, analizę sytuacji ekonomicznej, płynności finansowej, dane osobowe odbiorców. Organ wskazał także, że zakres wnioskowanej informacji - aktualne zestawienie należności [...] (instytucje i wspólnoty), stan realizacji inwestycji, zestawienie zobowiązań wobec dostawców jest informacją przetworzoną i zgodnie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. uzyskanie informacji przetworzonej jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Nadto zauważył, iż w sprawozdaniu F01 za 10 miesięcy 2016 r. podał informację zawierającą zestawienie należności spółki, zestawienie zobowiązań spółki, wykaz inwestycji realizowanych w 2016 r. wraz z wysokością nakładów. Udostępnienie skarżącej informacji o należnościach od wspólnot i instytucji wymagałoby analizy rozrachunków z każdym kontrahentem dokonywania rozliczeń na dany dzień i sporządzenie na ten dzień zestawienia. Pismem z dnia 22 lutego 2017 r. skarżąca złożyła skargę na bezczynność Prezesa Zarządu [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] i wniosła o: 1) zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Uzasadniając swoje żądania skarżąca przedstawiła przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie. Wskazała, iż żadna ustawa nie wprowadza obowiązku zachowania w tajemnicy przebiegu obrad rady nadzorczej. Zdaniem skarżącej nie ulega wątpliwości, że rada nadzorcza powinna zachować w poufności wszelkie wrażliwe informacje na temat nadzorowanej spółki, wszystko to, czego ujawnienie może wyrządzić spółce szkodę, zaszkodzić jej interesom, osłabić jej konkurencyjność. Jednak w przypadku wniosku skarżącej takiego zagrożenia nie było. Dalej skarżąca podniosła, iż niezadowolona z otrzymanej odpowiedzi postanowiła ponownie wystąpić do prezesa o uzupełnienie brakujących informacji, zaznaczając, że w przypadku poufnych danych handlowych należy je wykreślić (załącznik nr 6 wraz z potwierdzeniem nadania). Na powyższy wniosek otrzymała częściową odpowiedź tj. sprawozdanie F01 oraz tekst jednolity Aktu przekształcenia (umowy spółki). Na pozostałe wnioski skarżąca otrzymała odpowiedź negatywną (w formie pism informacyjnych), z uwagi na fakt, że wnioskodawca nie wykazał interesu publicznego w żądaniu udostępnienia informacji. W ocenie skarżącej organ naruszył przepis art. 16 u.d.i.p., gdyż odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w formie decyzji, a nie w formie pisemnej informacji. Skarżąca zauważała, iż od takiej decyzji miałaby możliwość wniesienia odwołania się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W odpowiedzi na skargę (pismo z dnia 9 marca 2017 r.) organ wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Podniósł, że przepis art. 16 u.d.i.p. przewiduje możliwość odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2, zastrzegając dla odmowy oraz umorzenia formę decyzji administracyjnej. Forma decyzji administracyjnej jest zastrzeżona wyłącznie dla informacji publicznej, zatem jeżeli żądanie nie dotyczy informacji publicznej, właściwy podmiot odmawia jej udostępnienia zwykłym pismem. Oznacza to, że zastosowanie w kontrolowanej sprawie formy decyzji administracyjnej jest równoznaczne z działaniem bez podstawy prawnej, nie wynika bowiem z treści stanowiącego podstawę zaskarżonej decyzji art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p., gdyż umorzenie postępowania nie nastąpiło w warunkach, o których mowa w art. 14 u.d.i.p. Jednocześnie organ wskazał, iż nie wydał decyzji odmawiającej udzielenia informacji przetworzonej. W piśmie procesowym z dnia 6 kwietnia 2017 r. skarżąca podniosła m.in., iż na dzień złożenia naszego wniosku Prezes Spółki był w posiadaniu żądanych informacji, gdyż w jednym z przesłanych skarżącej plików kopii dokumentów znalazł się porządek obrad Rady Nadzorczej dotyczący podsumowania 6 miesięcy 2016 r. Zdaniem skarżącej wszystkie dane, w jeszcze szerszym i bardziej szczegółowym zakresie, tyle że w ujęciu rocznym, znajdą się w Sprawozdaniu Zarządu z działalności [...] Spółka z o.o. w [...] za okres 01.01.2016 r. do 31.12.2016 r. Skarżąca podkreśliła, że takie Sprawozdanie za rok 2015 Prezes Spółki przesłał do Redakcji Głosu Ziemi [...] bez żadnych ograniczeń i zastrzeżeń. Zdaniem skarżącej Spółka [...] jest zobowiązana do udzielenia powyższej informacji, gdyż 100% udziałów w niej posiada Gmina [...], sama Spółka dysponuje majątkiem publicznym i wykonuje zadania publiczne, a władze Spółki nie mogą ograniczać praw obywatelskich wynikających z Konstytucji. Powoływanie się na tajemnicę przedsiębiorstwa nie może prowadzić do utajniania działalności Spółki. Dlatego też Redakcja Głosu Ziemi [...] wniosła o udzielenie żądanych informacji tj. protokołów z posiedzeń Rady Nadzorczej Spółki z o.o. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, w myśl art. 1 § 2 przywołanej ustawy, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postepowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym miejscu należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Wyjaśnienia wymaga także, iż celem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Wniesienie tej skargi jest zatem czasowo ograniczone jedynie trwaniem niepożądanego stanu przewlekłości lub bezczynności, a więc np. do czasu wydania decyzji, postanowienia czy załatwienia wniosku strony. Takie stanowisko prezentowane jest konsekwentnie w judykaturze i w piśmiennictwie – por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r. o sygn. akt II OSK 52/06, ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 100; postanowienia NSA: z dnia 13 marca 2009 r. o sygn. akt II FSK 2020/08; z dnia 19 lipca 2013 r. o sygn. akt I FSK 1325/13 oraz T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005, s. 243; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Zakamycze 2005, s. 143. W przypadku złożenia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się skarżąca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącą informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i nast. wraz z powołanym orzecznictwem). Podstawą orzekania przez sąd administracyjny w sprawie skargi na bezczynność czy przewlekłość jest zatem art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1 ww. przepisu) albo zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2 ww. przepisu). Jednocześnie sąd stwierdza, że czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Odnosząc powyższe uregulowania do rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że wniesiona skarga jest zasadna. Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że – co do meritum – nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organu, jak i skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego powielania. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie jest wyłącznie ocena, czy organ pozostawał w bezczynności ustosunkowując się do żądania strony w związku z jej wnioskiem z dnia 11 października 2016 r. (data wpływu do organu) o udostępnienie wskazanych w nim informacji publicznych. Na podstawie art. 13 u.d.i.p., udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku w zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Zgodnie z art. 16 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji (ust. 1). Do decyzji, o której mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 2). Rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w powołanej ustawie o dostępie do informacji publicznej, następuje w formie czynności materialno-technicznej w razie udzielenia informacji publicznej, zaś w razie odmowy udzielenia informacji publicznej - w formie decyzji. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia, gdy w terminie ustalonym przez prawo zobowiązany podmiot nie podjął żadnych czynności w sprawie lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź nie podjął czynności, do której był zobowiązany. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracji zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, że podmiot do którego skarżąca zwróciła się z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej stanowi Sp. z o.o., w której 100% udziałów posiada Gmina. Okoliczność powyższa jest niezwykle istotna z punktu rozpoznawanej sprawy, gdyż krąg podmiotów zobligowanych do udzielenia informacji publicznej, wskazany w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., nie jest ograniczony wyłącznie do podmiotów mieszczących się w pojęciu administracji w sensie organizacyjnym. Z mocy tego przepisu, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są bowiem nie tylko władze publiczne, ale również inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (art. 4 pkt 4 u.d.i.p.) oraz podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Do takich podmiotów należą również komunalne podmioty powołane do prowadzenia działalności gospodarczej o charakterze użyteczności publicznej, stanowiące jednostki organizacyjne gminy, i to nie tylko będące jednostkami budżetowymi gminy, ale także takie, które stanowią samorządowe osoby prawne i działają w formie spółek kapitałowych, będąc jednoosobowymi spółkami gminy, w których jednostka samorządu terytorialnego jest jedynym wspólnikiem albo akcjonariuszem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II SAB/Op 68/11, Baza NSA). Pojęcie informacji publicznej zostało określone przez ustawodawcę w art. 1 ust. 1 i art 6 u.d.i.p. Zgodnie z tymi unormowaniami informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Dokładniejsza analiza art. 6 u.d.i.p. pozwala stwierdzić, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 roku, II SA 4059/02, niepubl.). W tej sytuacji nie można się zgodzić ze stanowiskiem Prezesem Zarządu Spółki zawartym w piśmie z 4 stycznia 2017 r., że protokoły z posiedzeń Rady Nadzorczej Spółki są dokumentami wewnętrznymi, a nie urzędowymi i nie mogą być udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Twierdzenie, iż żądane przez skarżącą dokumenty nie stanowią informacji publicznej byłoby uzasadnione tylko w przypadku, gdyby wykazano, iż ich treść nie mieści się w zakresie informacji publicznej. Jeżeli natomiast protokoły odnoszą się do działania podmiotów publicznych, to stanowią informację publiczną. Oczywiście dostęp do informacji zawartych w tych dokumentach może podlegać ograniczeniom, o których mowa w art. 5 u.d.i.p. Jednakże w tej sytuacji odmowy udostępnienia informacji może nastąpić wyłącznie w formie decyzji administracyjnej i podstawa tej odmowy musi być dokładnie wskazana w uzasadnieniu decyzji. Bowiem odmowa udostępnienia informacji publicznej może nastąpić jedynie wówczas, gdy ustawa wyraźnie tak stanowi, zaś w zależności od podstawy odmowy udzielenia informacji publicznej osobie ubiegającej się o jej udostępnienie będzie przysługiwało prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego lub powództwa do sądu powszechnego. Tym samym pisemna odpowiedź, której treścią jest odmowa udostępnienia informacji publicznej nie odpowiada prawu, tak co do formy, jak i co do charakteru udzielonej odpowiedzi, które nie będąc rozstrzygnięciem wydanym w oparciu o treść art. 16 u.d.i.p. nie podlega kontroli instancyjnej i wymyka się jakiejkolwiek kontroli sądu administracyjnego. Nie można więc w powyższym zakresie uznać, że Spółka zadośćuczyniła obowiązkom ciążącym na niej na gruncie przepisów u.d.i.p. Sąd nie ma kompetencji, aby przesądzić, jak powinien w okolicznościach sprawy postąpić organ, należy to do obowiązków organu i dlatego Sąd w pkt 1 wyroku zobowiązał organ na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 27 grudnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dotyczącym udostępnienia protokołów z posiedzeń Rady Nadzorczej Spółki za drugiego półrocza 2016 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Jednocześnie Sąd nie uznał bezczynności organu za rażącą, gdyż organ w zakreślonym terminie wyrażał swoje stanowisko, a nieudzielenie informacji wynikało z interpretacji przepisów prawa (pkt 2 wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a. (pkt 3 wyroku).