VIII SAB/Wa 44/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot /sprawozdawca/, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Starszy referent Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2015 r. sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. w przedmiocie prowadzenia postępowania w sprawie przyznania płatności bezpośrednich na rok 2012 1) zobowiązuje Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. do wydania rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. o płatności bezpośrednie na 2012 rok w terminie dwóch miesięcy od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) umarza postępowanie sądowe ze skargi dotyczącej postanowień wydanych w trybie art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego; 4) zasądza od Kierownika Powiatowego Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. na rzecz [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1.1. Pismem z [...] maja 2015 r. [...] Sp. z o. o. z siedzibą w B. (dalej: "Spółka" lub "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej także jako "Sąd") skargę na "przewlekłe prowadzenie postępowania i bezczynność" Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (dalej: "Kierownik BP ARiMR", Kierownik" lub "organ I instancji") w sprawie wniosku Spółki o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2012. Skarżąca wystąpiła przy tym o uchylenie postanowienia Dyrektora ARiMR w W. z [...] kwietnia 2015 r. wydanego w trybie przepisów art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: "Kpa"). Skarżąca wystąpiła nadto o wymierzenie Kierownikowi BP ARiMR grzywny. Powołała się przy tym na przepisy art. 149 § 1 i § 2 oraz art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "u.p.p.s.a."). W uzasadnieniu skargi jej autor wyraził pogląd, że na postanowienie organu wydane w trybie przepisów art. 37 Kpa przysługuje skarga do sądu administracyjnego, gdyż wniesienie zażalenia w trybie tych przepisów otwiera drogę do złożenia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania. Zauważył, że proste zestawienie decyzji wydanych za rok 2014 oraz za lata poprzednie wskazuje na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika BP ARiMR, który "od dnia [...] grudnia 2014 r. pozostaje w bezczynności. Jedynymi czynnościami organu po otrzymaniu prawomocnych wyroków sądów wraz z aktami sprawy jest bowiem wystosowywanie w dniu [...] kwietnia 2014 roku kolejnych pism o coraz to nowych terminach załatwienia sprawy. Akta sprawy nie wykazują natomiast żadnej merytorycznej czynności podjętej w sprawie. Brak koniecznej aktywności organu jest więc ewidentny". Skarżąca nie wskazała daty wydania przez Sąd prawomocnego wyroku oraz sygnatury akt sprawy, na którą się powoływała. Nie wskazała ram czasowych związanych z jej skargą. 1.2. W odpowiedzi na skargę Kierownik BP ARiMR przedstawił przebieg postępowania w sprawie. Powołując się na poglądy prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (w tym wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 30 maja 2001 r., sygn. akt I SAB 72/2000; z 26 października 2012 r., II OSK 1956/12) wyjaśnił sposób rozumienia pojęć bezczynność i przewlekłość, a także charakter postępowania w sprawie płatności rolnych, także bezpośrednich. Wskazał przy tym na specjalne narzędzia i procedury kontrolne, które mogą być wykorzystywane przez organy celem ustalenia, czy wniosek o przyznanie płatności zasługuje na uwzględnienie. Zauważył, że obowiązkiem organów jest między innymi badanie, czy strona postępowania była istotnie rolnikiem w świetle obowiązujących przepisów, czy faktycznie była posiadaczem gospodarstwa rolnego, a także badanie mechanizmu oraz celu działań polegających na podziale dużego gospodarstwa rolnego na wiele gospodarstw mniejszych. Kierownik BP ARiMR podniósł, że dokonał analizy obszernego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawach o przyznanie płatności na lata 2005 – 2014 prowadzonych z wniosków kilkudziesięciu podmiotów, w których P. M. jest wspólnikiem. Dodał, że Spółka jako następca prawny złożyła [...] wniosków (tzw. transferowych), które są rozpatrywane łącznie, o wstąpienie na miejsce [...] innych podmiotów do postępowań o przyznanie płatności na 2012 r. Kierownik BP ARiMR nie wskazał daty wydania przez Sąd "prawomocnego wyroku", a także sygnatury akt sprawy, na którą organ powoływał się w odpowiedzi na skargę. 2.1. W trakcie rozprawy poprzedzającej wydanie wyroku w niniejszej sprawie Spółka złożyła pismo procesowe z [...] września 2015 r. jako załącznik do protokołu. Podtrzymując zarzuty i wnioski skargi, skarżąca powołała się na bliżej nieokreślony "prawomocny wyrok WSA w Warszawie", uchylający decyzje organów obu instancji. Autor pisma stwierdził, że od [...] grudnia 2014 r. Kierownik BP ARiMR nie podjął stosownych działań i pozostaje w bezczynności. Jego zdaniem wpływu na wynik sprawy nie wywierają wnioski transferowe Spółki o wstąpienie na miejsce [...] innych podmiotów, do postępowań o przyznanie płatności. Wnioski transferowe zostały bowiem złożone przez Spółkę w maju 2014 r., czyli kilka miesięcy przed wydaniem przez Sąd "prawomocnego wyroku". Organ miał zatem wystarczająco dużo czasu na procedowanie. Zdaniem autora pisma, argumentacja organu dotycząca konieczności dokonania analizy obszernego materiału dowodowego i wątpliwości co do rozstrzygnięcia, potwierdza nieudolność w prowadzeniu postępowania i pozostawanie przez organ w bezczynności. Spółka nie wskazała daty wydania przez Sąd "prawomocnego wyroku" oraz sygnatury akt sprawy, na którą się powoływała. Nie wskazała ram czasowych związanych z jej skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania. 2.2. Pełnomocnik skarżącej oświadczył nadto, że cofa skargę na postanowienie wydane w trybie art. 37 Kpa. W pozostałym zakresie wnosi jak dotychczas. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie wnioski w niej zawarte okazały się zasadne. Uwzględniając wniosek Spółki złożony w trakcie rozprawy poprzedzającej wydanie wyroku w niniejszej sprawie, Sąd umorzył postępowanie dotyczące postanowienia wydanego w trybie art. 37 Kpa. 3. Ramy prawne (zastosowanie w sprawie znajdują niżej wymienione przepisy w brzmieniu obowiązującym przed 15 sierpnia 2015 r., zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2015 r. poz. 658). 3.1. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 u.p.p.s.a., sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Zaskarżenie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania organu administracji publicznej jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Bezczynność organu może występować wówczas, gdy właściwy organ zobowiązany do podjęcia przewidzianej prawem czynności nie podejmuje jej w terminie określonym przepisami prawa. W realiach niniejszej sprawy zastosowanie znajdują przepisy art. 35 § 1 i § 3 Kpa. Wynika z nich, że organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Załatwienie sprawy przez organ pierwszej instancji wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (§ 3). Zgodnie z art. 286 § 2 u.p.p.s.a., termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sad liczy się od dnia doręczenia akt organowi. W świetle przepisów art. 149 § 1 i 2 u.p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 2). Ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., nr 6, poz. 18), wprowadzona została możliwość złożenia skargi na przewlekłość postępowania. Samo pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane w ustawie. W doktrynie przyjmuje się, że jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – komentarz, wyd. 5, Warszawa 2012 s. 44). 3.2. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest sposób prowadzenia przez Kierownika BP ARiMR postępowania dotyczącego wniosku Spółki w sprawie przyznania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na rok 2012, który to wniosek wpłynął do organu [...] maja 2012 r. Spółka następnie uzupełniała i korygowała wniosek, odpowiadając na wezwania organu I instancji, który decyzją z [...] grudnia 2013 r. odmówił jej przyznania płatności bezpośrednich na 2012 r. Organ odwoławczy decyzją z [...] lutego 2014 r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika ARiMR. W maju 2014 r. wpłynęły do Biura Powiatowego ARiMR w B. wnioski Spółki dotyczące wstąpienia do postępowań o przyznanie płatności w miejsce podmiotów wymienionych przez organ w odpowiedzi na skargę (spółek kapitałowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej także jako "Sąd") prawomocnym wyrokiem z 6 października 2014 r. (VIII SA/Wa 413/14; wyrok dostępny w bazie "orzeczenia.nsa.gov.pl"; dalej: "CBOSA") uchylił decyzje organów obu instancji. W marcu 2015 r. Spółka złożyła zażalenie dotyczące przewlekłego sposobu prowadzenia postępowania przez organ I instancji, w trybie art. 37 Kpa, które zostało uznane przez Dyrektora ARiMR za niezasadne postanowieniem z [...] kwietnia 2015 r. Kierownik BP ARiMR pismem z [...] kwietnia 2015 r. zawiadomił skarżącą o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na [...] czerwca 2015 r. Pismem z [...] maja 2015 r. Spółka wniosła do Sądu skargę na "przewlekłe prowadzenie postępowania i bezczynność" Kierownika BP ARiMR w sprawie jej wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2012. Kierownik BP ARiMR do dnia rozprawy nie poinformował Sądu o wydaniu decyzji rozstrzygającej sprawę z wyżej wymienionego wniosku Spółki, która podtrzymała swój wniosek dotyczący zobowiązania organu I instancji do wydania stosownej decyzji. 4.1. Zdaniem Sądu, skargę Spółki należało uznać za zasadną w części dotyczącej bezczynności Kierownika BP ARiMR, który po otrzymaniu [...] grudnia 2014 r. prawomocnego wyroku Sądu z 6 października 2014 r. (VIII SA/Wa 413/14; CBOSA) wraz z aktami sprawy, nie wydał stosownej decyzji rozstrzygającej wniosek Spółki o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2012. Nie wykazał przy tym, że w toku ponownie prowadzonego postępowania wystąpiły przesłanki uniemożliwiające rozstrzygnięcie sprawy z powyższego wniosku skarżącej w terminie przewidzianym w przepisach art. 35 § 1 oraz 3 Kpa lub w innym rozsądnym terminie. Nie wykazał także, iż podejmuje stosowne działania w celu prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, z uwzględnieniem wniosków transferowych Spółki i okoliczności dotyczących tworzenia tzw. sztucznych warunków gospodarowania. Sąd uznał zatem, że Kierownik BP ARiMR pozostaje w bezczynności, czego konsekwencją jest zobowiązanie organu do rozstrzygnięcia sprawy z wniosku skarżącej o płatności bezpośrednie na 2012 r. w terminie dwóch miesięcy od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem (pkt 1 wyroku wydanego w niniejszej sprawie). 4.2. Zdaniem Sądu, z uwagi na fakt, że organ I instancji prowadzi ponownie, ale w znacznie szerszym zakresie od pierwotnego, postępowanie administracyjne od [...] grudnia 2014 r., tj. od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu z 6 października 2014 r. (VIII SA/Wa 413/14, CBOSA), brak jest podstaw do wniosku, że bezczynność ma charakter rażący. Obowiązkiem organu było bowiem rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej płatności na 2012 r., która ma charakter wielowątkowy, z uwzględnieniem wniosków transferowych Spółki złożonych w maju 2014 r. Sąd nie dopatrzył się nadto podstaw do wymierzenia organowi grzywny, gdyż sprawa bez wątpienia ma charakter skomplikowany i pozostaje w związku z innymi sprawami dotyczącymi zasadności wniosków o przyznanie płatności składanych przez szereg podmiotów (osób fizycznych i prawnych, działających także w formie spółek cywilnych) na przestrzeni wielu lat. Akta przedmiotowej sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu z 6 października 2014 r. (VIII SA/Wa 413/14) Kierownik BP ARiMR otrzymał zaś [...] grudnia 2014 r. Przed tym dniem nie mógł prawidłowo procedować, będąc związany decyzjami odmawiającymi przyznania skarżącej płatności na 2012 r. Skarżąca nie wskazała okoliczności faktycznych i argumentacji prawnej, które uzasadniałyby jej skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika BP ARiMR. Pominęła fakt, że w maju 2012 r. złożyła wadliwy wniosek o płatności, który wielokrotnie uzupełniała i korygowała w latach 2012 – 2013, a w maju 2014 r. złożyła tzw. wnioski transferowe. Nie wyjaśniła, na jakiej podstawie przed wydaniem przez Sąd wyżej powoływanego wyroku z 6 października 2014 r. oraz otrzymaniem odpisu tego wyroku wraz z uzasadnieniem i aktami sprawy, Kierownik BP ARiMR obowiązany był procedować w sprawie. Sposób zredagowania skargi i pisma procesowego z [...] września 2015 r. uzasadnia wniosek, że zasadniczym motywem skargi oraz wniosków w niej zawartych była bezczynność organu od [...] grudnia 2014 r. Sąd nie dopatrzył się zatem podstaw do odrębnego orzekania w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania przez Kierownika BP ARiMR. 5. Mając na względzie powyższe, działając na podstawie przepisów art. 149 u.p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym i drugim sentencji niniejszego wyroku. W związku ze skutecznym cofnięciem skargi na postanowienie wydane w trybie art. 37 Kpa, Sąd umorzył postępowanie, na podstawie art. 161 § 1 w związku z art. 60 u.p.p.s.a. (punkt trzeci sentencji wyroku). O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił mocą art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 u.p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.), gdyż strona skarżąca reprezentowana była przed Sądem przez adwokata. Na łączną kwotę przysługujących do zwrotu stronie skarżącej kosztów postępowania Sąd zaliczył [...] zł tytułem wpisu stałego od skargi, [...] zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego i [...] zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej od dokumentu pełnomocnictwa (razem [...] zł jak w punkcie czwartym sentencji wyroku).