VIII SAB/Wa 45/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2014 r. sprawy ze skargi [...] w W. na bezczynność Ministra Finansów w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Ministra Finansów do rozpoznania wniosku [...] w W. z dnia [...] lutego 2014 r. znak [...] w sprawie udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej wykazu numerów telefonów pracowników Ministerstwa Finansów, niewymienionych w Biuletynie Informacji Publicznej Ministerstwa Finansów, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2) oddala skargę w pozostałym zakresie; 3) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4) zasądza od Ministra Finansów na rzecz skarżącej [...] w W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga [...] "[...]" [...] w W. na bezczynność Ministra Finansów w zakresie rozpoznania jej wniosku w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco: W dniu [...] lutego 2014 r. [...] "[...]" [...] w W. (dalej: "skarżąca", "strona") wystąpiła do Ministra Finansów (dalej: "Minister", "organ") z wnioskiem znak [...] o przekazanie w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., zwana dalej: "u.d.i.p.") książki telefonicznej z numerami telefonów Ministerstwa Finansów (wykazu numerów telefonów pracowników Ministerstwa Finansów). W odpowiedzi na powyższy wniosek Minister pismem z dnia [...] marca 2014 r. poinformował skarżącą, że Ministerstwo Finansów nie posiada książki telefonicznej sensu stricte, zawierającej wykaz pracowników urzędu z przypisanymi im numerami służbowych telefonów – książka taka nie istnieje w formie papierowej. Jednocześnie dane w zakresie numerów służbowych telefonów pracowników urzędu dostępne są w ramach jednego z modułów wewnętrznego (elektronicznego) systemu kadrowo-płacowego, jednakże nie stanowią one odrębnej bazy danych - są zaś powiązane z pozostałymi danymi osobowymi pracowników niezbędnymi do realizacji zadań pracodawcy, związanych z nawiązanym stosunkiem pracy bądź służby. Wyjaśnił, że przedmiotowy moduł jest udostępniony wyłącznie pracownikom Ministerstwa Finansów do użytku służbowego i nie jest dostępny dla osób spoza urzędu, a jego struktura pozwala wyłącznie na wyszukanie, z poziomu jego użytkownika, numeru telefonu danego pracownika według określonych kryteriów wyboru. Podał także, że wszelkie niezbędne dane teleadresowe Ministerstwa Finansów i jego poszczególnych komórek organizacyjnych oraz procedura załatwiania spraw w urzędzie dostępne są w Biuletynie Informacji Publicznej (dalej "BIP") na stronie: www.mf.gov.pl. Ponadto, poza tradycyjnymi środkami komunikowania się (telefon lub adres e-mail), klienci zewnętrzni Ministerstwa Finansów mogą skorzystać z zaawansowanych narzędzi w postaci: e-Kancelarii lub Elektronicznej Skrzynki Podawczej. Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. skarżąca złożyła do sądu administracyjnego skargę na bezczynność Ministra w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lutego 2014 r., znak [...], o udostępnienie informacji publicznej, wnioskując o zobowiązanie organu do udzielenia w terminie 14 dni od daty otrzymania akt merytorycznej odpowiedzi na ww. wniosek w postaci udostępnienia informacji publicznej, wskazanej w tym wniosku. Zażądała także wymierzenia Ministrowi grzywny. Uzasadniając złożony środek zaskarżenia skarżąca podała, iż organ posiada żądane dane o numerach telefonów pracowników Ministerstwa Finansów, gdyż jest w stanie uzyskać je z systemu informatycznego. Nie ma znaczenia, że "książka telefoniczna nie istnieje w formie papierowej", gdyż strona wnosiła aIternatywnie o książkę telefoniczną lub wykaz numerów telefonów pracowników Ministerstwa Finansów. Wykaz taki można wygenerować w łatwy sposób i przekazać stronie w formie elektronicznej. Dla skarżącej nie ma znaczenia, jak nazywa się zbiór informacji będących spisem numerów telefonów służbowych i przyporządkowania go wskazanym imiennie pracownikom Ministerstwa Finansów. Ważne, że taka informacja istnieje i jest w posiadaniu Ministra. Skarżąca nie zgodziła się z tezą organu, że struktura modułu zawierającego dane o telefonach pracowników pozwala wyłącznie na wyszukiwanie numeru telefonu według określonych kryteriów wyboru. Jeżeli moduł pozwala na wyszukanie numerów pracowników Ministerstwa Finansów, to z pewnością istnieje możliwość zapisania tak wygenerowanego zestawienia do pliku, albo wydrukowania zestawienia i sporządzenia dokumentu w formacie "pdf", w celu przesłania go wnioskodawcy. Minister przyznał, że na podstawie "określonych kryteriów wyboru" można uzyskać numer telefonu pracownika. Z możliwości systemu kadrowo-płacowego wynika także, że kryteria wyboru mogą obejmować wszystkich pracowników, z przyporządkowaniem im komórki organizacyjnej, w której są zatrudnieni oraz stanowiska, które zajmują. Zdaniem skarżącej, na stronie BIP Ministerstwa Finansów nie ma numerów telefonów poszczególnych pracowników - stąd nie jest prawdziwe twierdzenie, że wszelkie niezbędne dane teleadresowe Ministerstwa Finansów są tam dostępne. Uznała ona także, iż Minister świadomie wprowadził ją w błąd, gdyż w Ministerstwie Finansów istnieje elektroniczna książka telefoniczna, a potwierdza to pismo Biura Administracyjnego z dnia [...] listopada 2012 r., znak [...], stanowiące załącznik do skargi. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podał, że bezspornym jest, iż informacja o numerach telefonów służbowych wraz z przypisaniem ich do poszczególnych komórek organizacyjnych oraz do stanowisk, stanowi informację publiczną. Wywiódł jednak, iż w przedmiotowym przypadku nie dysponuje żądaną informacją w formie oczekiwanej przez stronę, bowiem dane w zakresie numerów służbowych telefonów pracowników urzędu dostępne są w ramach jednego z modułów wewnętrznego elektronicznego systemu kadrowo-płacowego. Nie stanowią one odrębnej bazy danych, ale są powiązane z pozostałymi danymi osobowymi pracowników, niezbędnymi do realizacji zadań pracodawcy związanych z nawiązanym stosunkiem pracy bądź służby. Przedmiotowy moduł jest udostępniony wyłącznie pracownikom Ministerstwa Finansów do użytku służbowego (którzy mają do niego dostęp za pomocą zainstalowanej na stacjach roboczych odrębnej aplikacji pod nazwą "eTel"), nie jest on dostępny dla osób spoza urzędu. Struktura modułu pozwala wyłącznie na wyszukanie, z poziomu jego użytkownika, numeru telefonu danego pracownika według określonych kryteriów wyboru. Aplikacja "eTel" w korespondencji wewnątrz urzędu zwyczajowo funkcjonuje jako elektroniczna książka telefoniczna - jak to ma np. miejsce w przypadku przywołanego przez skarżącą pisma, znak [...], z dnia [...] listopada 2012 r. Używana zamiennie nazwa nie może być podstawą twierdzenia, jakoby w Ministerstwie Finansów istniała elektroniczna książka telefoniczna, funkcjonująca poza zbiorem danych systemu kadrowo-płacowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest częściowo zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 270 ze zm., zwana dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania decyzji administracyjnych, postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie w sprawie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia przewidzianej prawem czynności nie podejmuje jej w określonym przez przepisy terminie, przy czym w sprawie dotyczącej bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej złożenie skargi na bezczynność nie wymaga uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa albo złożenia zażalenia, o którym mowa w art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwana dalej "k.p.a."). Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Ograniczenie tego prawa, zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności, praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ta konstytucyjna zasada znalazła swoje odzwierciedlenie w przepisach art. 1 i art. 2 u.d.i.p., stwierdzających m.in., że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu, a każdy jest uprawniony do uzyskania informacji publicznej bez potrzeby wykazywania interesu prawnego lub faktycznego. Przemawia to za szerokim rozumieniem informacji publicznej jako informacji o każdym przejawie działania organów władzy publicznej. Informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informację publiczną stanowi więc treść dokumentów urzędowych, czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyroki NSA z dnia 30 października 2002 r., II SA 181/02 i II SA 1956/02 oraz z dnia 1 grudnia 2011 r., I OSK 1561/11). Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Bezspornym jest więc, że Minister jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Obowiązek informacyjny nie musi być przy tym adekwatny do ustalonego zakresu działania danego podmiotu, obowiązuje tutaj ogólna, wynikająca z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., zasada, że do udzielenia informacji zobowiązane są podmioty będące w jej posiadaniu. W art. 6 u.d.i.p. zawarto katalog informacji publicznej podlegającej ujawnieniu. Użycie w jego treści słów "w szczególności" wskazuje, że nie jest to katalog zamknięty. W przedmiotowej sprawie wniosek skierowany do Ministra dotyczył udostępnienia książki telefonicznej z numerami telefonów Ministerstwa Finansów (wykazu numerów telefonicznych pracowników Ministerstwa Finansów). Nie ulega wątpliwości, iż żądane przez skarżącą informacje o numerach telefonów pracowników Ministerstwa Finansów, będących funkcjonariuszami publicznymi, stanowi informację publiczną, podlegającą udostępnieniu na wniosek (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2012 r., II SAB/Wa 22/12, publ. cbos). Organ niezasadnie treść tego wniosku sprowadził do braku posiadania książki telefonicznej w formie papierowej, co stanowiło podstawę do udzielenia odpowiedzi o niemożliwości udostępnienia żądanej informacji, chociaż sam w odpowiedzi na skargę przyznał, że używa zamiennie pojęć "elektroniczna książka telefoniczna" oraz aplikacja "e-Tel". Organ stwierdził, że dane w zakresie numerów służbowych telefonów pracowników Ministerstwa Finansów są w jego posiadaniu, ale dostępne jedynie w ramach jednego z modułów wewnętrznego elektronicznego systemu kadrowo-płacowego wyłącznie tym pracownikom, a nie osobom spoza urzędu. Na rozprawie pełnomocnik organu przyznała, że taką informację o numerach telefonów pracowników Ministerstwa może wygenerować z systemu elektronicznego administrator danych. W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., na wniosek jest udostępniona informacja publiczna, która nie została udostępniona w BIP lub centralnym repozytorium. Zarówno organ, jak i strona są zgodni co do faktu, że na stronie BIP nie są ujęte wszystkie informacje żądane przez skarżącą, a tylko dane Ministerstwa Finansów i jego poszczególnych komórek informacyjnych (np. dane dyrektorów poszczególnych departamentów i ich zastępców, numery sekretariatów i faksów). Konfrontując powyższe z brzmieniem art. 10 ust. 1 u.d.i.p. nie ulega zatem wątpliwości, iż żądana przez skarżącą informacja publiczna w zakresie, w jakim została udostępniona w BIP Ministerstwa Finansów nie podlega udostępnieniu na wniosek (por. wyroki NSA: z dnia 25 września 2008 r., I OSK 416/08, z dnia 14 maja 2014 r., I OSK 2541/13, publ. cbosa). Tym samym w niniejszej sprawie wniosek skarżącej został przez organ rozpoznany w części poprzez poinformowanie w piśmie z dnia [...] marca 2014 r., że wszelkie dane teleadresowe Ministerstwa Finansów i jego poszczególnych komórek organizacyjnych dostępne są w BIP na stronie www.mf.gov.pl. W związku z tym, organ w tym zakresie nie pozostawał w bezczynności, bowiem przez takie poinformowanie skarżącej zwolnił się częściowo od obowiązku udostępnienia żądanej informacji na wniosek. Dlatego Sąd w punkcie 2 wyroku oddalił skargę w tej części. W pozostałym jednak zakresie, co do tej części pracowników Ministerstwa będących funkcjonariuszami publicznymi, którzy nie są ujawnieni na stronie BIP, Minister był zobligowany do podjęcia czynności określonych w u.d.i.p., celem załatwienia wniosku skarżącej. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Tymczasem w tej sprawie organ uchylił się od jego rozpoznania w sposób rzetelny i wszechstronny, pozostając tym samym w bezczynności. W zakreślonym przez ustawę powyższym terminie nie udostępnił żądanej informacji w pełnym zakresie, mimo że był w jej posiadaniu. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa, stwierdzając jednocześnie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Minister, zdaniem Sądu, jest w stanie wygenerować z elektronicznego systemu informatycznego (kadrowo-płacowego) żądane przez skarżącą dane, dotyczące wykazu numerów telefonów pracowników Ministerstwa Finansów (za wyjątkiem tych osób, których numery telefoniczne widnieją na stronie BIP). Jednocześnie przy rozpoznaniu przedmiotowego wniosku będzie zobowiązany dokonać wykładni pojęcia "funkcjonariusz publiczny", czy też "osób sprawujących w organie funkcję". Przepis art. 6 ust. 2 u.d.i.p. określił funkcjonariusza publicznego jako osobę w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego. Zgodnie z definicją funkcjonariusza publicznego, zawartą w art. 115 § 13 pkt 4 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. 1997 Nr 88, poz. 553 ze zm., zwany dalej "k.k."), funkcjonariuszem publicznym jest osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni czynności wyłącznie usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych. W art. 115 § 19 k.k. zawarto definicję osób pełniących funkcję publiczną, którymi są, oprócz funkcjonariusza publicznego: członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową. Z przepisów tych wynika, że każdy funkcjonariusz publiczny jest osobą pełniącą funkcję publiczną. Nadto, pracownik administracji rządowej lub pracownik innego organu państwowego lub samorządowego jest funkcjonariuszem publicznym, niezależnie od tego, czy jest uprawniony do wydawania decyzji administracyjnych. Tylko zaliczenie do funkcjonariuszy publicznych osób innych, niż pracownicy administracji rządowej, pracownicy innych organów państwowych lub samorządowych, jest uwarunkowane tym, czy te inne osoby są uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. Kryterium odróżniającym pracownika administracji rządowej lub pracownika innego organu państwowego będącego funkcjonariuszem publicznym od pracownika wykonującego wyłącznie czynności usługowe jest charakter obowiązków oraz zakres odpowiedzialności danej osoby. Funkcjonariuszem publicznym jest osoba zajmująca w sektorze służby publicznej stanowisko, które łączy się z odpowiedzialnością za działania w interesie ogólnym. Określenie "pełni czynności wyłącznie usługowe" należy odnosić do takich pracowników, których obowiązki nie wiążą się z osobistym udziałem w wykonywaniu władztwa publicznoprawnego, w tym także w procesie przygotowywania aktów stosowania prawa (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn. K 17/05). Z uwagi na ustalenie, że żądane informacje nie zostały udzielone w pełnym zakresie, ani też nie została wydana decyzja odmowna, o której mowa w art. 16 u.d.i.p., Sąd uznał, że Minister pozostawał w zakresie wskazanym w punkcie 1 wyroku w bezczynności i zobowiązał go do jego rozpoznania w zakreślonym terminie. Należy przy tym dokonać analizy konkretnych stanowisk zajmowanych przez osoby będące pracownikami Ministerstwa Finansów, albowiem to pozwoli na właściwe zastosowanie wobec nich art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. "d" u.d.i.p. W ocenie Sądu, bezczynności tej nie można uznać za rażącą (punkt 3 wyroku), gdyż Minister w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. zajął stanowisko, a nieudzielenie informacji wynikało z błędnej interpretacji przepisów u.d.i.p., mających zastosowanie w odniesieniu do żądania wniosku. Sąd nie dopatrzył się lekceważenia skarżącej, czy też celowego wprowadzania jej w błąd, wobec czego przesłanka rażącego naruszenia prawa nie została spełniona. Nie zachodzą w związku z tym podstawy do wymierzenia organowi grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (punkt 2 wyroku). Wobec częściowego uwzględnienia skargi, Sąd o kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 206 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej połowę uiszczonego wpisu sądowego.