VIII SAB/Wa 46/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna /sprawozdawca/, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Starszy referent Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2015 r. sprawy ze skargi [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 1) zobowiązuje Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] do rozpoznania wniosku [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] z dnia [...] maja 2013 r. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 w terminie 2 miesięcy od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; 2) stwierdza, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierza Kierownikowi Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] grzywnę w wysokości 200 (dwieście) złotych; 4) zasądza od Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na rzecz skarżącej [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNEINIE "[...]" spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] (dalej: skarżąca lub spółka) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej: Kierownik ARiMR lub organ) w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowych i ONW za rok 2013 r. Wniosła jednocześnie skargę na postanowienia Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. znaki [...] i [...] w sprawach zażaleń złożonych w trybie art. 37 kpa za nieuzasadnione. Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonych postanowień, a także, w trybie art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. o uznanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania i bezczynność za zasadne oraz o wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W toku rozprawy pełnomocnik skarżącego sprecyzował skargę w ten sposób, że cofnął żądanie co do uchylenia postanowień Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] z [...] kwietnia 2015 r. znaki [...] i [...]. W odpowiedzi na skargę Kierownik ARiMR wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że 20 maja 2013 r. wpłynął wniosek skarżącej o przyznanie płatności na rok 2013. Kierownik ARiMR pismem z dnia 15 lipca 2013 r. na wniosek [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] zwrócił się z prośbą do [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] o przeprowadzenie na wskazanych nieruchomościach kontroli na miejscu w zakresie powierzchni użytków rolnych oraz prowadzenia upraw rolnych. Pismem z 24 stycznia 2014 r. organ wezwał Spółkę do złożenia wyjaśnień dotyczących nieprawidłowości złożonego wniosku i spółka odpowiedziała na wezwania pismem z 19 lutego 2014 r. Następnie pismem z 6 maja 2014 r. Kierownik ARiMR zawiadomił spółkę, iż termin zakończenia postępowań z wniosków o przyznanie płatności za 2013 r. ulegnie przedłużeniu do 30 czerwca 2014 r. podając powód przedłużenia. [...].05.2014 r. wpłynął do Biura Powiatowego ARiMR w [...] raport z czynności kontrolnych, zaś [...] czerwca 2014 r. wpłynęła z [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] informacja, o złożeniu przez "[...]" sp. z o.o. zastrzeżeń do raportu. Pismem z 1 lipca 2014 r. Kierownik ARiMR ponownie zawiadomił spółkę, iż z przyczyn niezależnych od organu termin zakończenia postępowań ulegnie przedłużeniu do 31 sierpnia 2014. Wcześniej w dniach 14-20 maja 2014 r. do Biura Powiatowego ARiMR w [...] wpłynęło od "[...]" sp. z o.o. wnioski o wstąpienie do postępowań w sprawie przyznania płatności dziewięciu innym podmiotom w związku z zaistniałym następstwem prawnym (tzw. wnioski transferowe). Kolejnymi pismami: z 8 września 2014 r., 21 listopada 2014 r. i 16 kwietnia 2015 r. organ informował spółkę o nowych terminach zakończenia postępowania. Organ zauważył, że terminy załatwienia sprawy wynikają z przepisów z art. 19 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (Dz. U. 2012 poz. 1164, dalej: ustawa o płatnościach bezpośrednich), a o każdym przypadku niezałatwienia sprawy dotyczącej przyznania płatności do dnia 1 marca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek, Agencja zawiadamia rolnika podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Organ wskazał też na przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wpieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) objętego programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40 poz. 329 ze zmianami, dalej: rozporządzenie ONW) oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowe w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361 ze zmianami, dalej: rozporządzenie PRŚ)., z których wynika termin wydania decyzji o płatnościach do 1 marca roku następnego po roku, w którym został złożony wniosek. W ocenie organu długotrwałe postępowanie nie jest postępowaniem przewlekłym. Kierownik ARiMR powołał się na przepisy, z których wynika konieczność łącznego rozpoznawania spraw o różne płatności, a także łącznego rozpoznawania spraw wynikających ze złożenia wniosków transferowych. Organ podniósł, że prowadził skomplikowaną analizę dotyczącą ustalenie, czy w niniejszej sprawie nie doszło do stworzenia sztucznych warunków przez wnioskodawcę, o których mowa we wskazanych przepisach prawa wspólnotowego, zgodnie z którymi nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których stwierdzono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcie. Zdaniem organu rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o następujące kryteria; złożoność sprawy, postępowanie samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. Niniejsze sprawy miały charakter wielowątkowy i skomplikowany, uzasadniający ich zakończenie w terminie późniejszym niż wynikający z treści przepisów, to jest art. 19 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, § 5 ust. 6 rozporządzenia ONW oraz § 26 rozporządzenia PRŚ. Organ działając zgodnie z przepisami zawiadomił skarżąca o przedłużeniu postępowania pismem z 3 marca 2015 r. podając jego przyczynę, nie można zatem mówić o przewlekłości postepowania, bowiem załatwienie sprawy nastąpiło jedynie 28 dni po terminie ustawowym. Pismem z 23 marca 2015 r. spółka złożyła do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika ARiMR w [...]. Postanowieniami nr [...] i [...] z [...] kwietnia 2015 r. Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] uznał zażalenia za nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna, albowiem strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 52 § 1 p.p.s.a. wnosząc w trybie art. 37 k.p.a. zażalenie do organu wyższego stopnia, którego organ nie uwzględnił. Przewlekłość postępowania stanowi kwalifikowaną prawną formę sprzecznego z prawem zachowania organu administracji publicznej, polegającą na nieczynieniu tego, co jest jego obowiązkiem. W takim przypadku organ podejmuje czynności w toku postępowania, ale czyni to w sposób nieefektywny lub pozorny, nie przekraczając jednocześnie terminu załatwienia sprawy (najczęściej będą to przypadki nieuzasadnionego korzystania z możliwości wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy). Przewlekłość w postępowaniu ogólnym administracyjnym, ujmowana wąsko ze względu na jego przedmiot, generalnie rzecz ujmując, zachodzi wówczas, gdy postępowanie prowadzone przez organ trwa dłużej niż to konieczne dla wyjaśnienia tych okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji. Poza materialnoprawną sprawą administracyjną, przewlekłość może zatem zaistnieć w sprawie "proceduralnej", pojawiającej się w trakcie postępowania lub też w związku z nim, załatwianej w formie postanowienia oraz w trakcie postępowania zmierzającego do podjęcia pewnych czynności techniczno-procesowych, warunkujących merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy głównej (tak A. Matan, Bezczynność organu administracji publicznej stanowiąca źródło odpowiedzialności majątkowej funkcjonariusza publicznego, [w:] Rażące naruszenie prawa jako przesłanka odpowiedzialności majątkowej funkcjonariusza publicznego, LEX/el 208824). W ocenie Sądu "przewlekłe prowadzenie postępowania" dotyczyć będzie okresu do upływu terminu załatwienia sprawy. Stosownie bowiem do przepisów obowiązujących ustaw procesowych (np. art. 37 § 2 k.p.a.) po bezskutecznym upływie tego terminu strona może podjąć przewidziane przez ustawę czynności zmierzające do usunięcia tego stanu, a następnie wnieść skargę na bezczynność. Trafnie wskazał NSA w wyroku z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2038/13, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ może być spowodowane różnymi okolicznościami. Zaistnieje zarówno w sytuacji, gdy będzie można organowi postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie, jak również kiedy będzie można postawić zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania może być także uznana nieporadność organu, kiedy z naruszeniem przepisu art. 12 § 1 k.p.a. nie działa on w sprawie wnikliwie i szybko, a podejmuje czynności i środki dowodowe nieadekwatne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy przypomnieć należy, że strona złożyła wniosek o przyznanie płatności z dnia [...] maja 2013 r. Dopiero ponad pół roku później Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wezwał skarżącą do złożenia wyjaśnień w sprawie nieprawidłowości złożonego wniosku. Jak sam organ trafnie zauważył powołując się na przepisy ustawy o płatnościach bezpośrednich, decyzje w sprawie płatności powinny być wydane do 1 marca roku następującego po roku złożenia wniosku, a więc do 1 marca 2014 r. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy do upływu tego terminu Agencja zawiadamia rolnika, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Tymczasem jak wynika z akt sprawy takie zawiadomienie o nowym terminie załatwienia sprawy zostało skierowane dopiero 27 lutego 2014 r., a jako przyczynę przedłużenia postępowania wskazano "przyczyny niezależne od organu I instancji’. W ocenie Sądu takie ogólnikowe określenie nie spełnia wymogu podania przyczyn zwłoki w załatwieniu sprawy w rozumieniu art. 19 ustawy o płatnościach bezpośrednich. Przed upływem nowego terminu sprawy (31 marca 2014 r.) Agencja ponownie poinformowała o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 30 kwietnia 2014 podając jako uzasadnienie "przyczyny niezależne od organy I instancji". Z akt sprawy nie wynika, by miedzy tymi dwoma zawiadomieniami były podejmowane jakiekolwiek czynności. Sytuacja ta znowu się powtórzyła, gdy analogicznym jak poprzednie zawiadomieniem z 6 maja 2014.i organ poinformował o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 30 czerwca 2014 r. Mimo upływu tego nowego terminu (30 czerwca 2014 r.) organ dopiero z kolejnym dwumiesięcznym opóźnieniem (pismem z 8 września 2014 r. poinformował o kolejnym przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 31 października 2014 r., tym razem jako przyczynę wskazując "prowadzone postępowanie wyjaśniające w sprawach oraz prowadzenie postępowania z wniosków o wstąpienie do prowadzonych postępowań w związku z zaistniałym następstwem prawnym po innych podmiotach. Po tym zawiadomieniu znowu w aktach sprawy brak dowodów na prowadzenie jakichkolwiek czynności i po upływie wyznaczonego ponownie terminu pismem z 21 listopada 2014 r. organ ponownie wyznacza nowy termin załatwienia sprawy na 31 stycznia 2015 r. Termin ten upływa ponownie bez widocznych w aktach sprawy dowodów aktywności organu i po ponad dwóch miesiącach od upływu tego kolejnego terminu załatwienia sprawy pismem z 16 kwietnia 2015 r. ponownie informuje o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 30 czerwca 2015 r. z uwagi na "wielowątkowy, skomplikowany charakter sprawy". Zdaniem Sądu postępowanie w sprawie przyznania stronie płatności było prowadzone w sposób przewlekły i przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Postępowanie prowadzone od maja 2013 r. nie zostało dotychczas zakończone ostatecznie, a zatem nie ulega wątpliwości, że działanie organów było opieszałe, niesprawne i nieskuteczne, a sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, a przedłużanie terminu załatwienia sprawy było nieuzasadnione. Organ nie uzasadniał wyraźnie przyczyn przedłużenia terminu sprawy, a kilkakrotnie przedłużenie terminu załatwienia następowało już po upływie poprzedniego przedłużonego terminu. Akta sprawy nie oddają przy tym szczególnego skomplikowania sprawy, to jest okoliczności powodujących wyjątkowe wydłużenia postępowania. Pomiędzy kolejnymi przedłużeniami sprawy brak jest w aktach dowodów aktywności organu nakierowanej na załatwienie sprawy. Co prawda organ nie pozostawał w bezczynności, to jednak w sposób nieuzasadniony korzystały wielokrotnie z możliwości wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Wskazać także należy, że o przewlekłości prowadzonego postępowania świadczy podejmowanie czynności procesowych w długich odstępach czasu. Wymierzając organowi grzywnę w niewielkiej wysokości miał na uwadze z jednej strony konieczność napiętnowania organu za opieszałe działanie, by zmotywować go do unikania takiej opieszałości w przyszłości. Z drugiej strony o niewielkiej wysokości grzywny przesądziła świadomość Sądu wynikająca z posiadanej z urzędu wiedzy co do ilości i skomplikowania spraw dotyczących podmiotów powiązanych ze skarżącą. Przysparza to Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w [...] dużo obowiązków, którym nie jest w stanie podołać, nie tyle ze złej ile z niedostatków organizacyjnych, w tym dotyczących pewnej nieudolności w dokumentowaniu w aktach sprawy rzeczywistych trudności w sprawnym prowadzeniu postępowania. Mając na uwadze powyższe Sąd, po myśli art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a., uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawie, orzekł jak w sentencji