VIII SAB/Wa 5/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Asesor WSA Andrzej Kuna, Asesor WSA Artur Kot /sprawozdawca/, Protokolant Mariola Pronobis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2007 r. sprawy ze skargi "[...] – [...]" spółka jawna R.Ł., B.S. z siedzibą w R. w przedmiocie bezczynności Starosty Powiatu R. postanawia: odrzucić skargę. Pismem z [...] września 2006 r., powołując się na art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 74 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) oraz "sentencję" wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. (sygn. akt U 6/04), skarżąca wystąpiła do Starosty Powiatu R. o zwrot nadpłaty za wydanie kart 63 pojazdów zakupionych przez nią w krajach członkowskich Unii Europejskiej. Obszernie uzasadniając swoje stanowisko wyjaśniła, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego, organ nie miał podstaw do pobierania opłat za wydanie kart pojazdów. Ponieważ Spółka obowiązana była uiścić [...] zł za wydanie każdej karty pojazdu, to w jej ocenie nadpłaciła łącznie [...] zł i domaga się zwrotu tej kwoty. Odpowiadając na wniosek skarżącej, organ pismem z [...] października 2006 r. poinformował jej pełnomocnika, że opłata za wydanie karty pojazdu została pobrana na podstawie art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.). Wysokość opłaty została natomiast określona w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 – dalej: "rozporządzenie"). Do 15 kwietnia 2006 r. organ rejestrujący pobierał opłatę w wysokości 500 zł, zgodnie z § 1 pkt 1 rozporządzenia. Zdaniem Starosty, opłata za kartę pojazdu należy do opłat publicznoprawnych, stanowiących dochody powiatu określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 203, poz. 1966 ze zm.) i w związku z tym brak jest podstaw do stosowania wobec opłaty za kartę pojazdu przepisów Ordynacji podatkowej oraz ustalania obowiązku uiszczenia opłaty w formie decyzji administracyjnej. Organ rejestrujący obowiązany był do pobrania opłaty przed wydaniem karty pojazdu, bez konieczności wydania jakiegokolwiek aktu administracyjnego. Trybunał Konstytucyjny orzekł wprawdzie wyrokiem z 17 stycznia 2006 r., że przepis § 1 pkt 1 rozporządzenia jest niezgodny z przepisami art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP, ale orzekł jednocześnie, iż przepis ten traci moc z dniem 1 maja 2006 r. Z tych względów organ stwierdził, że nie jest uprawniony do rozpatrzenia wniosku o zwrot nadpłaty z tytułu uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu. Skarżąca, niezadowolona ze stanowiska organu, wystąpiła pismem z [...] października 2006 r. do Starosty z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, tj. o ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji zgodnie z przedmiotem wniosku z [...] września 2006 r., po przeprowadzeniu postępowania podatkowego wszczętego na żądanie Spółki. Dodatkowo zauważyła, że organ administracji publicznej, który stwierdzi, iż nie jest właściwy do rozpoznania sprawy, obowiązany jest przekazać wniosek organowi właściwemu do jego rozpoznania (zgodnie z art. 170 § 1 Ordynacji podatkowej oraz art. 65 § 1 K.p.a). Starosta, odpowiadając na wezwanie skarżącej, pismem z [...] listopada 2006 r. poinformował ją, że podtrzymuje w całości swoje stanowisko wyrażone w piśmie z [...] października 2006 r. i nie jest w stanie wskazać organu właściwego w sprawie. Z powodu braku podstaw prawnych nie zostanie również wydana decyzja administracyjna, a wniosek skarżącej nie może być potraktowany jako wniosek o zwrot nadpłaty na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej. Spółka zdecydowała się w tej sytuacji wnieść do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę "na czynność materialno – techniczną Starosty Powiatu R.", występując o rozpoznanie sprawy w granicach wniosku z [...] września 2006 r. i ustalenie istnienia jej uprawnienia do zwrotu nadpłaty w trybie art. 74 pkt 3 Ordynacji podatkowej lub zobowiązanie organu do wydania decyzji w zakresie zwrotu nadpłaty za wydanie kart pojazdów. Powołała się przy tym na przepisy art. 52 § 3 w związku z art. 149 i art. 146 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: "u.p.p.s.a."). Z treści skargi wynika, że Spółka domaga się od organu określonego działania. Obszernie uzasadniając swoje stanowisko wywodziła przy tym, że w sprawie o zwrot opłaty za kartę pojazdu mają zastosowanie przepisy art. 2 § 1 pkt 3, art. 21 § 1 i art. 74 pkt 3 Ordynacji podatkowej. Odpowiadając na skargę, Starosta Powiatu R. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej odrzucenie, gdyż w jego ocenie nie jest organem właściwym w sprawie, której rozstrzygnięcie nie może zostać podjęte w formie decyzji administracyjnej. Sąd postanowił potraktować skargę Spółki jako skargę na bezczynność Starosty R., gdyż domaga się ona od organu wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, powołując się przy tym na przepisy art. 149 u.p.p.s.a. W trakcie rozprawy poprzedzającej wydanie orzeczenia pełnomocnicy stron postępowania sądowadministracyjnego potwierdzili, iż skargę Spółki należało potraktować jako skargę na bezczynność Starosty. Pełnomocnik organu wystąpił o oddalenie skargi, modyfikując tym samym wniosek zawarty w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 u.p.p.s.a. jako niedopuszczalną, gdyż została wniesiona z naruszeniem przepisów art. 52 u.p.p.s.a. w związku z art. 141 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej. Spółka przedwcześnie wniosła do Sądu skargę, naruszając zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 78 Konstytucji RP oraz w art. 127 Ordynacji podatkowej. Z dyspozycji art. 52 u.p.p.s.a. wynika, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich (§ 1). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (§ 2). Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu (podkreślenie Sądu) – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa (§ 3). W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ (podkreślenie Sądu) do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3 nie ma zastosowania (§ 4). W rozpoznawanej sprawie "właściwym organem" jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. – zgodnie z art. 13 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej. Z akt sprawy nie wynika zaś, iż skarżąca wystąpiła do tego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie składu orzekającego Sądu w rozpoznawanej sprawie, w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w sytuacji, gdy Spółka zdecydowała się wystąpić z żądaniem na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej, to obowiązana była stosować się do przepisów tej ustawy, w szczególności do przepisów art. 127 i art. 141 § 1 pkt 1. Z przepisów tych wynika, ze postępowanie podatkowe jest dwuinstancyjne (art. 127), a na niezałatwienie sprawy we właściwym terminie lub terminie ustalonym na podstawie art. 140 stronie służy ponaglenie do organu podatkowego wyższego stopnia (art. 141 § 1 pkt 1). W piśmiennictwie przyjmuje się, że "ponaglenie" należy uznać za szczególny środek zaskarżenia w postępowaniu podatkowym (por.: J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa. Komentarz, wyd. UNIMEX, Wrocław 2006, s. 586). Ponaglenie nie może być natomiast traktowane jako środek zaskarżenia in genere, ponieważ nie służy kontroli rozstrzygnięć podjętych w postępowaniu administracyjnym. Spełnia natomiast funkcję identyczną, jak zażalenie przewidziane w art. 37 K.p.a (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. LexisNexis, Warszawa 2005, s. 236 - 237). Zdaniem Sądu, w świetle przepisów Ordynacji podatkowej oraz art. 52 § 2 u.p.p.s.a., ponaglenie służyć ma niewątpliwie załatwieniu sprawy z zachowaniem zasady dwuinstancyjności, dyscyplinując jednocześnie organ, który pozostaje ewentualnie w zwłoce. Wniesienie ponaglenia powinno spowodować dokonanie ustaleń, czy upłynął termin załatwienia sprawy. Gdyby ponaglenie okazało się uzasadnione, to prawdopodobnie skarga na bezczynność okazałaby się bezprzedmiotowa, gdyż organ podatkowy wyższego stopnia mógłby wykorzystać środki przewidziane w art. 141 § 2 Ordynacji podatkowej. W ocenie Sądu warto zauważyć nadto, że ponaglenie inicjować będzie postępowanie incydentalne (niezaskarżalne) wtedy, gdy sprawa zostanie załatwiona, choćby nawet odmownie. Wtedy bowiem zaskarżalne będzie właśnie to "załatwiające sprawę" rozstrzygnięcie. Jeżeli zaś nie zostanie wydane takowe rozstrzygnięcie, to wówczas dopuszczalna będzie skarga na bezczynność organu. Skoro Spółka nie wystąpiła do właściwego organu z ponagleniem, to znaczy, że nie została spełniona podstawowa przesłanka dopuszczalności skargi. Z uwagi na przedstawione okoliczności sprawy, skargę Spółki na bezczynność Starosty Powiatu R. należy uznać w tej sytuacji za przedwczesną, a tym samym za niedopuszczalną. Brak jest bowiem rozstrzygnięcia organu wyższego stopnia co do uznania ponaglenia za uzasadnione (art. 141 § 2 Ordynacji podatkowej) lub nieuwzględnienia ponaglenia, które to rozstrzygnięcie powinno zostać wydane w formie postanowienia. Dopiero wydanie takiego postanowienia będzie ewentualnie uzasadniało wniesienie skargi na bezczynność organu administracji publicznej (zob. R. Hauser [w:] S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek; Ordynacja podatkowa. Komentarz, wyd. LexisNexis, Warszawa 2004, s. 452). Przedstawiony sposób działania zapewniałby w rozpoznawanej sprawie zarówno realizację zasady dwuinstancyjności, jak też umożliwiał zachowanie sądowoadministracyjnej kontroli działalności organów administracji publicznej i to bez zbędnej zwłoki, gdyż po wniesieniu ponaglenia, to strona skarżąca decydowałaby w zasadzie o terminie wniesienia skargi na bezczynność. W sprawie bezczynności nie mają bowiem zastosowania zarówno czternastodniowy termin wskazany w art. 52 § 3, jak również terminy wskazane w art. 53 u.p.p.s.a. Ratio legis powołanych przepisów prowadzi jednak do wniosku, że należy umożliwić organowi podatkowemu wyższego stopnia podjęcie stosownych działań oraz dokonanie analizy działalności Starosty Powiatu R. w terminie 30 dni od dnia wniesienia ponaglenia (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2006 r., sygn. akt I FSK 588/05, LEX nr 193106). Odrzucenie skargi na bezczynność Starosty wywiera natomiast taki skutek, że skarżąca zachowuje prawo wystąpienia z ponagleniem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. Zdaniem Sądu, postępowanie sądowoadministracyjne nie może zastępować postępowania administracyjnego. Oznacza to, że do merytorycznego rozpoznania skargi na bezczynność organu podatkowego w sprawie, w której zastosowanie mają przepisy Ordynacji podatkowej, niezbędne jest wniesienie ponaglenia do organu podatkowego wyższego stopnia. Podkreślenia wymaga jednocześnie, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 17 stycznia 2006 r. (sygn. akt U 6/04) wyraził pogląd, iż opłata za wydanie karty pojazdu stanowi daninę publiczną o charakterze podatkowym. Oznacza to, że w sprawach o zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej w kwocie 500 zł na podstawie § 1 pkt 1 rozporządzenia, tj. przepisu niezgodnego z Konstytucją RP, mogą mieć zastosowanie przepisy Rozdziału 9 Działu III Ordynacji podatkowej. W świetle powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 17 stycznia 2006 r. traci na aktualności stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w postanowieniu z 28 listopada 2005 r. (sygn. akt II SA/Op 380/05, publ. ZNSA 2006/2/116), iż nie ma podstaw do stosowania wobec opłaty za kartę pojazdu przepisów Ordynacji podatkowej. W związku z powyższym, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 u.p.p.s.a., a także w związku z art. 141 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, Sąd orzekł, jak w sentencji postanowienia.