VIII SAB/Wa 51/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Protokolant Starszy Referent Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2015 r. w Radomiu sprawy ze skargi P. M. wspólnika s.c. "[...]" na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowych na rok 2009 1) zobowiązuje Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] do rozpoznania wniosku Spółki Cywilnej [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] maja 2009 r. w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowych na rok 2009 w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2) stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) umarza postępowanie sądowe w zakresie skargi w odniesieniu do postanowienia wydanego w trybie art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego; 4) wymierza Kierownikowi Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] grzywnę w wysokości [...] ([...]) złotych; 5) zasądza od Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na rzecz skarżącego P. M. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] maja 2015 r. P. M. wspólnik spółki cywilnej [...] (dalej: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: "Sąd") skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (dalej: "Kierownik BP ARiMR", Kierownik" lub "organ I instancji") w sprawie wniosku Spółki o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2009. Skarżący wystąpił o: uznanie skargi za zasadną, uchylenie postanowienia Dyrektora ARiMR w W. z dnia [...] kwietnia 2015 r. wydanego w trybie przepisów art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: "Kpa") oraz o wymierzenie Kierownikowi BP ARiMR grzywny. Powołał się przy tym na przepisy art. 149 § 1 i § 2 oraz art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). W uzasadnieniu skargi jej autor wyraził pogląd, że na postanowienie organu wydane w trybie przepisów art. 37 Kpa przysługuje skarga do sądu administracyjnego, gdyż wniesienie zażalenia w trybie tych przepisów otwiera drogę do złożenia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania. Skarżący wskazał, że wydając nadzorcze postanowienie w trybie art. 37 Kpa nie można przejść do porządku dziennego nad przewlekłością postępowania. Zauważył, iż od [...] września 2014 r. do [...] lutego 2015 r. organ nie podjął żadnych czynności. Ustalając natomiast w dniu [...] marca 2015 r. termin przesłuchania świadków, organ wyznaczył ten termin dopiero na dzień [...] kwietnia 2015 r. Zdaniem skarżącego, brak rzeczywistej, koniecznej aktywności organu jest ewidentny. Skarga została wywiedziona na tle następującego stanu faktycznego. W dniu [...] maja 2009 r. do Biura Powiatowego ARiMR w B. wpłynął wniosek o przyznanie pomocy finansowej z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2009 spółki cywilnej [...]. Organ I instancji decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. umorzył postępowanie z uwagi na brak podmiotowości po stronie spółki cywilnej, którą organ odwoławczy decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. utrzymał w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 listopada 2010 r. (VIII SA/Wa 587/10) uchylił decyzje organów obu instancji, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 września 2012 r. (II GSK 751/11) oddalił skargę kasacyjną. Wskazane rozstrzygnięcia wpłynęły do Kierownika BP ARiMR [...] grudnia 2012 r., który zgodnie z wytycznymi Sądów, uznał skarżącego jako producenta rolnego. W dniu [...] stycznia 2013 r. organ I instancji wystosował do strony postępowania wezwanie (skorygowane wezwaniem z [...] lutego 2013 r.) dotyczące przedstawienia dokumentów potwierdzających posiadanie przez stronę postępowania gospodarstwa rolnego. Na powyższe wezwania strona postępowania złożyła odpowiedź, dołączając kserokopie wymaganych dokumentów dotyczących lat 2008 do 2010. Dodatkowo skarżący wniósł o przesłuchanie w charakterze świadków osób uczestniczących w czynnościach według załączonych dokumentów. W związku ze złożeniem w dniu [...] kwietnia 2013 r. przez stronę postępowania zmiany do wniosku o wpis do ewidencji producentów, w którym poinformowała o zmianie miejsca siedziby spółki na województwo [...], powiat d., gmina C., miejscowość M., organ I instancji zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. przekazał sprawy do rozpatrzenia zgodnie z właściwością Kierownikowi Biura Powiatu D. z/s w Z.. Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. Kierownik BP ARiMR dla Powiatu D. zawiesił z urzędu przedmiotowe postępowania ze względu na toczące się postępowanie dotyczące anulowania nadanego stronie postępowania numeru producenta, które następnie zostało uchylone postanowieniem organu odwoławczego z dnia [...] stycznia 2014 r. W związku ze złożeniem przez stronę postępowania zmiany do wniosku o wpis do ewidencji producentów, w którym strona informuje o zmianie miejsca siedziby spółki na województwo [...], powiat b., gmina B., miejscowość B., Kierownik BP ARiMR dla Powiatu D. zawiadomieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. przekazał sprawę do rozpatrzenia zgodnie z właściwością Kierownikowi BP w B.. Zawiadomieniem z dnia [...] marca 2014 r. organ poinformował stronę postępowania o zakończeniu postępowania w sprawie płatności i możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. W dniu [...] kwietnia 2014 r. strona skorzystała z przysługującego jej prawa, zaś w dniu [...] kwietnia 2014 r. (wpływ do BP [...] kwietnia 2014 r.) strona postępowania przesłała pismo dotyczące zastrzeżeń co do przeprowadzonego postępowania i wniosków dowodowych. Zastrzeżenia dotyczyły konieczności przeprowadzenia dowodu z przesłuchania wskazanych w piśmie świadków, ponowne poinformowanie o zakończeniu postępowania w sprawie, oraz włączenia do akt sprawy orzeczeń sądu o podanych sygnaturach. Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r., Kierownik BP ARiMR odmówił przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR na mocy decyzji z dnia [...] maja 2014 r. odmówił przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych ze względu na niespełnienie warunków określonych w § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. nr 174 poz. 1809 ze zm.), w związku ze stworzeniem przez producenta sztucznych warunków do uzyskania płatności poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego. W dniu [...] września 2014 r. Dyrektor ARiMR decyzją o nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W dniu [...] lutego 2015 r. organ I instancji wystosował wezwania do Spółek [...],[...] oraz do P. M. ([...]) do złożenia wyjaśnień w charakterze świadka w zakresie wskazania danych osobowych i adresowych pracowników zatrudnionych przez wskazane podmioty, wykonujących prace na zlecenie [...] s.c. w roku 2009. W dniu [...] marca 2015 r. poinformowano [...] s.c. o przedłużeniu postępowania administracyjnego ze względu na prowadzone postępowanie wyjaśniające w sprawie. Jako termin załatwienia sprawy wskazano [...] maja 2015 r. Skarżący złożył zażalenie dotyczące przewlekłego sposobu prowadzenia postępowania przez organ I instancji, w trybie art. 37 Kpa, które zostało uznane przez Dyrektora ARiMR za niezasadne postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Wskazanym na wstępie, pismem z dnia [...] maja 2015 r. skarżący – wspólnik spółki cywilnej [...] – wniósł do Sądu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika BP ARiMR w sprawie wniosku spółki o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2009. W odpowiedzi na skargę Kierownik BP ARiMR szczegółowo przedstawił przebieg postępowania w sprawie. Powołując się na poglądy prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (w tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2001 r., sygn. akt I SAB 72/2000 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt: VII SAB/Wa 120/13), wyjaśnił sposób rozumienia pojęć bezczynność i przewlekłość. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwie, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego. Rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o kryteria złożoności sprawy, postępowania samego skarżącego i właściwych organów, znaczenia przedmiotu postępowania dla skarżącego. Organ podniósł, że w ramach Wspólnej Polityki Rolnej występują specjalne narzędzia i procedury kontrolne w ramach unijnego wsparcia rolnictwa funkcjonujące w oparciu o szczególny system, noszący nazwę Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli. Zauważył, że obowiązkiem organów jest między innymi badanie, czy strona postępowania była istotnie rolnikiem w świetle obowiązujących przepisów, czy faktycznie była posiadaczem gospodarstwa rolnego, a także badanie mechanizmu oraz celu działań polegających na podziale dużego gospodarstwa rolnego na wiele gospodarstw mniejszych. Kierownik BP ARiMR podniósł, że dokonał analizy obszernego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawach o przyznanie płatności na lata 2005 – 2014 prowadzonych z wniosków podmiotów, w których P. M. jest wspólnikiem. Organ zauważył, iż zakres analizy obejmował kilkaset teczek aktowych, zgromadzonych we wskazanych latach. Dodał, że zgodnie z żądaniem strony wezwał wskazane przez skarżącego osoby w charakterze świadka na przesłuchanie na okoliczność ustalenia prowadzenia przez [...] s.c. samodzielnego gospodarstwa rolnego, na jej odrębny rachunek, rzecz i ryzyko. Kierownik BP ARiMR podniósł, iż mając na względzie fakt, iż do chwili obecnej przesłuchano tylko część świadków, a organ I instancji nie zakończył prowadzonego postępowania wyjaśniającego nie sposób uznać, aby Kierownik BP ARiMR prowadził sprawę przewlekle. Zauważył także, że nie bez znaczenia jest też fizyczna możliwość (tj. ograniczone możliwości czasowe) organu I instancji do przeprowadzenia postępowania dowodowego, w sytuacji złożenia przez kilkadziesiąt podmiotów, które reprezentuje (poprzez różne pełnione w nich funkcje) P. M., kilkudziesięciu - kilkuset wniosków o przeprowadzenie dowodu w formie odbioru zeznań świadków. Kierownik BP ARiMR do dnia rozprawy nie poinformował Sądu o wydaniu decyzji rozstrzygającej sprawę z wyżej wymienionego wniosku spółki. W trakcie rozprawy poprzedzającej wydanie wyroku w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego oświadczył, że cofa skargę na postanowienie wydane w trybie art. 37 Kpa, podtrzymując zarzuty skargi w pozostałym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Zaskarżenie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania organu administracji publicznej jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest prowadzenie przez organ postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2009 roku w sprawie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2009. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż skarżący wnosząc w trybie art. 37 § 1 Kpa zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania otworzył sobie drogę do sądowej kontroli prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania dochodzonej płatności. Zauważyć należy, że ustawodawca ustawą z dnia 3 grudnia 2010 roku o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 roku, nr 6, poz. 18) wprowadził możliwość złożenia skargi na przewlekłość postępowania. Samo pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane w ustawie. W doktrynie przyjmuje się, że jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – komentarz, wyd. 5, Warszawa 2012 str. 44). W postępowaniu w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się w takim zakresie, w jakim postępowanie to nie zostało uregulowane w przepisach ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. nr 64, poz. 427). Zgodnie z art. 21 tej ustawy z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z § 23 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz.U. z 2013 roku, poz. 361 ze zm.; dalej: "rozporządzenie rolnośrodowiskowe") wniosek o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych składa się do kierownika biura powiatowego Agencji, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę rolnika, w terminie określonym do składania wniosków o przyznanie płatności bezpośredniej w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zgodnie z § 26 ust. 2 i 3 ww. rozporządzenia kierownik biura powiatowego Agencji wydaje decyzje w sprawie przyznania płatności do dnia 1 marca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek. W przypadku niezałatwienia sprawy we wskazanym terminie kierownik biura powiatowego Agencji zawiadamia rolnika, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (ust. 3). Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że organ dokonując kilkukrotnego przedłużenia postępowania w sprawie powoływał się na okoliczność prowadzonego postępowania wyjaśniającego, nie wskazując jakie konkretnie w sprawie winny być wykonane czynności, jaki jest ich zakres i związek z rozpoznawanym wnioskiem o przyznanie płatności. Pomimo wyznaczania kolejnych terminów załatwienia sprawy żaden z nich przez organ nie został dotrzymany, co może wskazywać, że organ tak naprawdę nie wiedział, jaki jest potrzebny zakres postępowania dowodowego w sprawie. Zauważyć należy, że ustanowiona w art. 36 Kpa możliwość przedłużania terminu załatwienia sprawy ma charakter wyjątkowy i nie powinna być przez organy nadużywana. Zdaniem Sądu, Kierownik BP ARiMR przewlekle prowadził postępowanie, bowiem po otrzymaniu [...] września 2014 r. decyzji Dyrektora ARiMR z dnia [...] września 2014 r. nr [...] do dnia [...] lutego 2015 r. nie podjął żadnych czynności w sprawie prowadzących do wydania stosownej decyzji rozstrzygającej wniosek spółki o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2009. Nie wykazał przy tym, że w toku ponownie prowadzonego postępowania wystąpiły przesłanki uniemożliwiające rozstrzygnięcie sprawy z powyższego wniosku spółki w terminie przewidzianym w przepisach art. 35 § 1 oraz 3 Kpa lub w innym rozsądnym terminie. Organ, aby uniknąć zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania w tej sprawie winien przedstawić cały tok postępowania, zakres czynności dokonywanych, a niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Samo odwoływanie się do skomplikowanego charakteru sprawy i potrzeby wykonywania wielu czynności w sprawie bez odpowiedniego udokumentowania tego nie może stanowić podstawy do uznania, iż nie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania. Sąd uznał zatem, że Kierownik BP ARiMR przewlekle prowadził przedmiotowe postępowanie pozostając w bezczynności, czego konsekwencją jest zobowiązanie organu do rozstrzygnięcia sprawy z wniosku "[...]" s.c. z dnia [...] maja 2009 r. o przyznanie pomocy finansowej z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2009 w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi (pkt 1 wyroku wydanego w niniejszej sprawie). Jednakże Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Do uznania jako rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków także terminów załatwienia sprawy. Mając na względzie powyższe, działając na podstawie przepisów art. 149 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym i drugim sentencji niniejszego wyroku. Wobec cofnięcia skargi na postanowienie wydane w trybie art. 37 Kpa Sąd, działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie trzecim sentencji postanowienia. W celu zdyscyplinowania organu, Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. wymierzył organowi grzywnę w wysokości [...] zł (punkt czwarty sentencji wyroku). O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił mocą art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.), gdyż strona skarżąca reprezentowana była przed Sądem przez adwokata.