VIII SAB/Wa 52/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich na rok 2012 1) stwierdza, że Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. przewlekle prowadził postępowanie oraz że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) wymierza Kierownikowi Powiatowego Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. grzywnę w wysokości [...] ([...]) złotych; 3) zasądza od Kierownika Powiatowego Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. na rzecz skarżącej [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga [...] spółka z o.o. na przewlekłe prowadzenie przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2012 rok. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu [...] maja 2012 r. (data nadania) [...] spółka z o.o. (zwana dalej: spółka) złożyła do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (zwany dalej: Kierownik BP w B., organ) wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (zwana dalej: płatność OB) na 2012 rok. Pismem z [...] lipca 2012 r. organ wezwał spółkę oraz Agencję Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w O. do złożenia wyjaśnień w zakresie zadeklarowanych do płatności działek. W odpowiedzi na powyższe [...] lipca 2012 r. spółka złożyła korektę wniosku oraz wyjaśnienie, w którym podtrzymała deklarację dla działki rolnej [...]. W dniu [...] lipca 2012 r. wpłynęła natomiast do organu odpowiedź z Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w O. w odniesieniu do konfliktu kontroli krzyżowej z dokumentacją w sprawie. W dniu [...] września 2012 r. do organu wpłynęła korespondencja od Kierownika BP w O. w zakresie wniosku o przyznanie płatności złożonego przez Agencję Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w O.. W dniu [...] października 2012 r. do organu wpłynęło pismo spółki dotyczące możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a następnie w dniu [...] listopada 2012 r. pismo wyjaśniające wraz z wnioskiem o dopuszczenie dowodu z przesłuchania wskazanych przez spółkę świadków. Pismem z [...] listopada 2012 r. organ poinformował spółkę o zakończeniu postępowania w sprawie i możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy. Jednocześnie spółka została wezwana do złożenia wyjaśnień. W odpowiedzi na powyższe wezwanie spółka złożyła wyjaśnienie i ponowiła wniosek o przesłuchanie świadków. W miesiącu listopadzie i grudniu 2012 r. organ prowadził postępowanie związane z przesłuchaniem zawnioskowanych świadków, wzywając świadków i wyznaczając rozprawę administracyjną. Pismami z [...] i [...] grudnia 2012 r. organ zwrócił się do Burmistrza [...] i Burmistrza [...] o udzielenie pomocy prawnej w postaci przesłuchania pięciu świadków. W dniach [...] i [...] stycznia 2013 r. od ww. organów wpłynęła korespondencja dotycząca terminów przeprowadzenia ww. czynności, natomiast [...] lutego 2013 r. do kierownika BP w B. wpłynęły dokumenty – protokoły z zeznaniami świadków wraz z załącznikami graficznymi. W miesiącach luty, marzec i kwiecień organ prowadził dalszą korespondencję ze spółką, pismem z [...] czerwca 2013 r. Kierownik BP w B. poinformował spółkę o zakończeniu postępowania w sprawie i możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy. W dniu [...] grudnia 2013 r. organ wydał decyzję Nr [...] odmawiającą przyznania spółce płatności bezpośrednich na 2012 rok. W dniu [...] maja 2014 r. do organu wpłynęła korespondencja od podmiotu [...] z o.o. (zwana dalej: skarżąca) z informacją, iż ww. jest następcą prawnym spółki ([...] sp. z o.o.). Skarżąca złożyła jednocześnie informację z KRS oraz wyjaśnienie w sprawie. Pismem z [...] lipca 2014 r. Kierownik BP w B. poinformował Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ś. (zwany dalej: Kierownik BP w Ś.) o przekazaniu sprawy, w związku ze zmianą siedziby spółki. W aktach sprawy brak adnotacji dotyczącej daty wpływu ww. pisma i akt do Kierownika BP w Ś.. Decyzją Nr [...] z [...] września 2014 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, po rozpoznaniu odwołania spółki orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Akta sprawy wpłynęły ponownie do organu w dniu [...] września 2014 r. Pismem z [...] stycznia 2015 r. Kierownik BP w B. poinformował skarżącą, że decyzja w sprawie przyznania przedmiotowej płatności na 2012 rok, z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, nie może zostać wydana w ustawowym terminie. Termin załatwienia sprawy określił do [...] lutego 2015 r. Zawiadomieniem z [...] stycznia 2015 r. Kierownik BP w B. przekazał sprawę do organu właściwego w związku ze zmianą siedziby spółki - Kierownika BP w Ś.. Ww. pismo wraz z aktami administracyjnymi sprawy wpłynęło do Kierownika BP w Ś. [...] stycznia 2015 r. W ślad za tym pismem, w dniu [...]lutego 2015 r. organ przesłał do Kierownika BP w Ś. złożone przez skarżącą dokumenty. W dniu [...] lutego 2015 r. skarżąca wniosła do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. zażalenie na przewlekłe prowadzenie przez Kierownika BP w B. postępowania w sprawie przyznania przedmiotowej płatności. Postanowieniem Nr [...] z [...] marca 2015 r. Dyrektor ARiMR orzekł o uznaniu skargi na niezałatwienie sprawy w terminie oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ I instancji za nieuzasadnioną. Pismem z [...] maja 2015 r. (data złożenia skargi bezpośrednio w organie) skarżąca wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie przez Kierownika BP w B. postępowania w sprawie przyznania płatności OB na 2012 rok. Skarżąca wniosła o wymierzenie organowi grzywny celem zdyscyplinowania Kierownika BP w B.. Wskazała, iż w sprawie wyczerpana została droga administracyjna poprzez złożenie do organu nadzoru zażalenia w trybie art. 37 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), które nie zostało uznane za zasadne. Podała również, iż nie do zaakceptowania jest sytuacja, gdy organ o zmianie właściwości informowany jest [...] maja 2014 r., zaś sprawę do organu właściwego przesyła dopiero [...] stycznia 2015 r. W odpowiedzi na skargę Kierownik BP w B. wniósł o oddalenie skargi, przedstawiając przebieg postępowania w sprawie. Na rozprawie w dniu 2 marca 2016 r. pełnomocnik skarżącego sprecyzował, iż Kierownik BP w B. przewlekle prowadził postępowanie w okresie od połowy września 2014 r. do [...] stycznia 2015 r., tj. w zakresie przekazania Kierownikowi BP w Ś. akt sprawy. Nadto podtrzymał wniosek o wymierzenie organowi grzywny i wniósł i zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Wskazany wyżej przepis ma zastosowanie w niniejszej sprawie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), to jest przed 15 sierpnia 2015 r., z uwagi na treść art. 2 w związku z art. 1 pkt 1 tej ustawy. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest sprawność prowadzenia przez Kierownika BP w B. postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącej złożonego [...] maja 2012 r. w sprawie przyznania płatności OB na 2012 rok, przy czym strona skarżąca sprecyzowała wniosek co przewlekłości postępowania w okresie od połowy września 2014 r. do [...] stycznia 2015 r. W pierwszej kolejności podać trzeba, iż zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. warunkiem dopuszczalności złożenia skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, warunkiem formalnym jej dopuszczalności jest poprzedzenie jej wniesienia do sądu administracyjnego, złożeniem zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. Nie ma przy tym znaczenia to, czy zażalenie takie zostało rozpatrzone oraz stanowisko jakie zajął w sprawie organ wyższego stopnia (por. wyrok WSA w Opolu z 22 grudnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Op 38/14, publ.: cbois). W niniejszej sprawie wymóg ten został spełniony, okoliczność ta nie jest sporna. Przepis art. 3 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U z 2012 r., poz. 1164 ze zm., zwana dalej: ustawa) stanowi, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach UE, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. Zgodnie z art. 19 ust.1 pkt 7 ustawy, o każdym niezałatwieniu sprawy dotyczącej przyznania płatności obszarowych oraz płatności do krów i owiec do dnia 1 marca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek, Agencja zawiadamia rolnika, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Tak więc organy z uwagi na dużą liczbę wniosków o dopłaty mają czas na załatwienie ich do 1 marca roku następnego. Ponadto zgodnie z art. 19 ust. 6 ustawy, Agencja zawiadamia rolnika ubiegającego się o przyznanie płatności do tytoniu o każdym przypadku niezałatwienia sprawy dotyczącej przyznania mu tej płatności, płatności obszarowych oraz płatności do krów i owiec, do dnia 1 czerwca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Niewątpliwie zgodnie z art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze. zm., zwana dalej: k.p.a.), organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane w ustawie. W doktrynie przyjmuje się, że jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – komentarz, wyd. 5, Warszawa 2012 r., str. 44). Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, że po uzyskaniu informacji o zmianie organu właściwego do rozpoznania sprawy w dniu [...] lipca 2014 r. Kierownik BP w B. sformułował w dniu [...] lipca 2014 r. pismo dotyczące przekazania sprawy do organu właściwego. Jednakże jak wynika z odpowiedzi na skargę oraz postanowienia organu odwoławczego wydanego na skutek złożonego zażalenia na przewlekłość, akta sprawy przekazane zostały do organu właściwego - Kierownika BP w Ś. dopiero na podstawie zawiadomienia z [...] stycznia 2015 r. i wpłynęły doń [...]stycznia 2015 r. Wskazać trzeba, iż po otrzymaniu akt z organu odwoławczego - po wydaniu przez Dyrektora ARiMR decyzji kasacyjnej w sprawie przyznania przedmiotowych płatności, w dniu [...] września 2014 r. do dnia [...] stycznia 2015 r. tj. do przekazania akt sprawy organowi właściwemu, Kierownik BP w B. pozostawał prawdopodobnie w błędnym przekonaniu o swojej właściwości, co miało wpływ na przekazanie sprawy. Zarówno z akt sprawy, jak również stanowiska organu nie wynikają przyczyny mogące stanowić usprawiedliwienie takiego stanu rzeczy. Należy zauważyć, że w tym czasie organ dokonał przedłużenia postępowania powołując się na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, a termin wydania rozstrzygnięcia określił do [...] lutego 2015 r. Natomiast nie wynika aby w okresie od [...] września 2014 r. do momentu przekazania akt, co miało miejsce [...] stycznia 2015 r. prowadził jakiekolwiek czynności. Przystępując zatem do oceny czy przewlekłość miała charakter rażący należy stwierdzić, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Do uznania jako rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, a także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Przewlekłe prowadzenie postępowania musi charakteryzować się podejmowaniem kolejnych czynności z przekroczeniem terminów i musi być pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W kontrolowanej sprawie spółka poinformowała organ o okoliczności mającej wpływ na zmianę organu właściwego w sprawie w dniu [...] lipca 2014 r. Sprawa przekazana została natomiast do Kierownika BP w Ś. dopiero [...] stycznia 2016 r. i niewątpliwie w ocenie Sądu organ I instancji doprowadził do przewlekłości postępowania w sprawie przyznania płatności. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. stwierdził przewlekłe prowadzenie postępowania uznając jednocześnie, iż przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt 1 wyroku). W tych okolicznościach na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd wymierzył organowi grzywnę w wysokości [...] zł (punkt 2 wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł biorąc za podstawę art. 200, art. 205 § 1, art. 209 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.). Wskazana w punkcie 3 wyroku kwota obejmuje kwotę [...] zł uiszczonego wpisu sądowego, kwotę [...] zł wynagrodzenia pełnomocnika oraz kwotę [...] zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.