VIII SAB/Wa 55/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna (sprawozdawca), Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant Starszy Referent Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2015 r. w Radomiu sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowych na 2012 rok oddala skargę. 1. Przedmiotem kontroli Sądu jest skarga [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej jako skarżąca lub Spółka) na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej Kierownik ARiMR) w sprawie przyznania Spółce płatności rolnośrodowiskowej (PRŚ) na rok 2012 oraz na postanowienie Dyrektora [...]Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej Dyrektor ARiMR) z [...]kwietnia 2015 r. nr [...]. Przedmiotem tego postanowienia było uznanie w trybie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej jako "k.p.a."). zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie za nieuzasadnione. 2. Stan faktyczny. 2.1. Spółka, [...]maja 2012 r. wystąpiła do Biura Powiatowego ARiMR w [...]z wnioskiem o przyznanie płatności PRŚ na rok 2012. Następnie [...]czerwca 2012 r. do organu wpłynęła zmiana do wniosku, zaś [...]czerwca 2012 r. oraz [...]sierpnia 2012 r. Spółka wystąpiła z żądaniem wycofania części wniosku. Decyzją z [...]listopada 2013 r. organ I instancji odmówił skarżącej przyznania wnioskowanych płatności na rok 2012. Natomiast decyzją z [...]maja 2014 r. Dyrektor ARiMR, w wyniku rozpatrzenia odwołania Spółki od tej decyzji utrzymał tą decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej Sąd), wyrokiem z 29 października 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 756/14 uchylił ww. decyzje organów obydwu instancji. Organowi I instancji odpis prawomocnego wyroku został przekazany 17 lutego 2015 r. Pismem z [...]kwietnia 2015 r. organ I instancji wystosował do skarżącej wezwanie do złożenia wyjaśnień w sprawie wnioskowanych płatności, w tym wskazania wszystkich wspólników [...]Sp. z o.o. w latach 2009 – 2015 r. Natomiast pismem z [...]kwietnia 2015 r. Kierownik ARiMR zawiadomił skarżącą, że z uwagi na skomplikowany charakter sprawy, termin jej załatwienia został wydłużony do [...]czerwca 2015 r. Skarżąca na ww. wezwanie odpowiedziała [...]kwietnia 2015 r. Jednocześnie, w trybie art. 37 k.p.a. złożyła zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie jej wniosku o przyznanie płatności na rok 2012. Postanowieniem z [...]kwietnia 2015 r. [...]Dyrektor ARiMR złożone zażalenie uznał za bezzasadne. Powołując treść art. 37 k.p.a. wyjaśnił, że nie pozostaje w przewlekłości, zaś termin załatwienia sprawy z wniosku skarżącej został wydłużony do [...]czerwca 2015 r., zgodnie z pismem organu I instancji z [...]kwietnia 2015 r., o czym skarżąca została poinformowana. Postępowanie w sprawie płatności jest zatem w toku i trwają czynności wyjaśniające. Pismem z [...]maja 2015 r. skarżąca, reprezentowana przez Prezesa zarządu (P. M.) wezwała Kierownika ARiMR do usunięcia naruszenia prawa i wydania stosownej decyzji w sprawie płatności, zgodnie z wnioskiem Spółki. Jednocześnie pismem z tego samego dnia wystąpiła ze skargą do Sądu. Organ I instancji, zgodnie z wyznaczonym, nowym terminem załatwienia sprawy podejmował czynności wyjaśniające, w tym pismami z [...]maja 2015 r. wystosował do Spółki wezwania oraz wyznaczył terminy przesłuchania świadków. O tych czynnościach skarżąca była poinformowana. 2.2. W skardze z [...]maja 2015 r., wnosząc o uznanie jej za zasadną, Spółka wystąpiła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz uznanie w trybie art. 149 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a.") przewlekłości organu, zobowiązanie organu do zakończenia postępowania w określonym terminie oraz nałożenie grzywny. Zdaniem skarżącej, organ pozostawał w przewlekłości, gdyż pierwszą czynność w sprawie (zawiadomienie z [...]kwietnia 2015 r. o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy), po otrzymaniu prawomocnego wyroku Sądu podjął dopiero po upływie dwóch miesięcy od tego faktu. 2.3. W odpowiedzi na skargę, Kierownik ARiMR wniósł o jej oddalenie. Powtórzył, że nie pozostaje w przewlekłości. Skarżąca była informowana o wszelkich czynnościach w sprawie. Niemożność zakończenia przedmiotowego postępowania wynika zaś między innymi z aktywności procesowej samej skarżącej, w tym składanych wniosków dowodowych mających w jej ocenie istotny wpływ na prawidłowe zakończenie tego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a., sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a tej ustawy. Zaskarżenie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania organu administracji publicznej jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest z mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Skarga niniejsza mieści się w granicach kognicji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego określonych w powołanym wyżej art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 52 § 1 p.p.s.a. warunkiem wniesienia skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia. W przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania takim środkiem zaskarżenia jest zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Skarżąca spełniła ten warunek. Złożyła bowiem zażalenie do Dyrektora ARiMR, które organ ten postanowieniem z [...]kwietnia 2015 r. uznał za nieuzasadnione. Przypomnieć również w tym miejscu należy, że w świetle ugruntowanej linii orzeczniczej sądów administracyjnych (por. np. postanowienia NSA z 10 października 2013 r., sygn. akt I OZ 893/13 i z 19 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 1449/13; wyrok WSA w Krakowie z 1 lutego 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 206/12), wymogi formalne do skutecznego wniesienia skargi zostały spełnione, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. Uprzednie złożenie zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania lub niezałatwienie sprawy w terminie stanowi niezbędny warunek złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przy czym wniesienie zażalenia w tym trybie jest jedynie warunkiem formalnym rozpoznania skargi przez sąd. Stanowisko organu wyższego stopnia zajęte w powołanym trybie, czyli uznanie zażalenia za uzasadnione lub nieuzasadnione pozostaje bez znaczenia w świetle art. 52 § 1 p.p.s.a. Nieistotne jest nawet, czy organ wyższego stopnia wypowie się w sprawie. Odnosząc powyższe do realiów rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że skarżąca wyczerpała środki zaskarżenia. Czyli spełniła warunek wniesienia skargi do sądu administracyjnego, o którym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a. Przedmiotem sporu jest zaś ocena czy Kierownik ARiMR przewlekle prowadził postępowanie w sprawie wniosku Spółki o przyznania płatności (PRŚ) na rok 2012, zakończonej uprzednio wyrokiem tutejszego Sądu z 29 października 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 756/14 uchylającym wcześniejsze decyzje organów obydwu instancji w tej sprawie. Zgodnie z treścią art. 19 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, rozpatrzenie wniosku w sprawie przyznania pomocy powinno nastąpić w terminie niezbędnym do należytego wyjaśnienia sprawy, w tym do przeprowadzenia kontroli określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1. Przepisy § 21 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego PROW na lata 2007 – 2013 (Dz. U. nr 33, poz. 262 ze zm.) stanowią, że kierownik biura powiatowego Agencji wydaje decyzje w sprawie przyznania pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych do dnia 1 marca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności. O każdym zaś przypadku niezałatwienia w terminie sprawy dotyczącej przyznania płatności rolnośrodowiskowej zawiadamia na piśmie rolnika, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Stosownie zaś do treści art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 21 ust. 2 powołanej ustawy, w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Zauważyć także należy, że pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane w ustawie. W doktrynie przyjmuje się, że jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – komentarz, wyd. 5, Warszawa 2012 r., str. 44). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela także te poglądy prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, w świetle których ze stanem przewlekłości postępowania mamy do czynienia w sytuacji opieszałego, niesprawnego i nieskutecznego działania organu, podczas gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również wtedy, gdy dochodzi do nieuzasadnionego przedłużania terminu załatwienia sprawy. Stan ten obejmuje również sytuacje, gdy organ wykonuje czynności pozorne, powodujące, że formalnie nie pozostaje w bezczynności (por. np. wyroki NSA: z 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 549/13 oraz z 7 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 34/13; dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl.). Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi także wówczas gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją, w świetle ustanowionej w art. 12 k.p.a. zasady szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ będzie możliwe wtedy, gdy będzie mu można skutecznie zarzucić niedochowanie należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie postawić mu zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (por. wyrok NSA z 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12). W sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania zadaniem Sądu jest skontrolowanie tego postępowania pod kątem jego sprawności i efektywności, czyli zbadanie, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane, a także czy nie są to działania pozorne, przedłużające postępowanie i nieprowadzące w istocie do wydania stosownego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze podejmowane przez organ działania, w konsekwencji Sąd zobligowany jest ocenić, czy wyznaczanie kolejnych, nowych terminów zakończenia sprawy było uzasadnione. W art. 12 k.p.a. została wyrażona zasada szybkości postępowania. W § 1 ustanowiono obowiązek organów administracji publicznej działania w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Szybkość działania nie jest jednak przesłanką bezwzględną i dominującą, bowiem występuje w koniunkcji z wnikliwością działania organu. Taka konstrukcja nie pozwala zatem by dominujące znaczenie przypisać szybkości postępowania; wręcz niedopuszczalne jest, by stało się to kosztem wnikliwego zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach mających istotne znaczenie dla wyniku sprawy. Podkreślenia bowiem wymaga, że organy nie mogą, w imię zasady szybkości postępowania, zrezygnować z obowiązku działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa), stania na straży praworządności (cyt. art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego), czy z realizacji zasady prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.). Oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy, nie można bowiem pomijać takich czynników, jak charakter sprawy i jej stopień skomplikowania. Skomplikowany stan faktyczny sprawy implikuje zaś zazwyczaj konieczność przeprowadzania postępowania dowodowego i organ, kierując się zasadą szybkości postępowania, powinien należycie i sprawnie zorganizować kolejne czynności procesowe, racjonalnie koncentrując materiał dowodowy. Jeżeli dodatkowo jeszcze jego pozyskanie, czy analiza okażą się czasochłonne, nie można od organu wymagać, aby dla niego naczelną dyrektywą było jak najszybsze załatwienie sprawy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, w tym kontekście w pierwszej kolejności dostrzec należy, że organy ponownie orzekające w sprawie wniosku skarżącej o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 były związane oceną prawną i wskazaniami do dalszego sposobu prowadzenia tego postępowania, wyrażoną w wyroku tutejszego Sądu z 29 października 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 756/14. Sąd wówczas, w celu prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy (między innymi ocenę czy skarżąca spełniła warunki do przyznania jej wnioskowanych płatności) ściśle określił wskazania co do dalszego sposobu prowadzenia tego postępowania, w tym nakazał przeprowadzenie szeregu czynności dowodowych, w szczególności wnioskowanych przez stronę przesłuchań konkretnych świadków. Realizując powyższe, organ I instancji, zawiadomił skarżącą [...]kwietnia 2015 r. o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy i wyznaczył nowy termin jej zakończenia, tj. do [...]czerwca 2015 r, o czym skarżąca została poinformowana. Wskazał przy tym na skomplikowany charakter sprawy, w tym wynikający między innymi z faktu, że skarżąca złożyła równolegle wnioski o wstąpienie w ramach następstwa prawnego do postępowań w sprawie przyznania innych płatności. Konieczne stało się zatem rozpoznanie tych wniosków łącznie. Także w celu prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy niezbędne było przeprowadzenie tego postępowania w sposób określony przez Sąd, w tym przeprowadzenie dowodów z przesłuchań świadków. Organ wyznaczył zatem terminy przesłuchań tych świadków i podjął szereg innych czynności wyjaśniających w sprawie. Tymczasem skarżąca, będąc informowaną o tych czynnościach (a podejmowanych przez organ I instancji w ramach nowo wyznaczonego terminu zakończenia sprawy) wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa i pismem z tego samego dnia (14 maja 2015 r.) wniosła skargę do Sądu. Takie działanie Sąd uznaje za przedwczesne i stwierdza, że organ nie pozostawał w przewlekłości, gdyż ponownie prowadząc postępowanie w sprawie wniosku skarżącej działał w zgodzie z prawem, ściślej zgodnie z zaleceniami Sądu wyrażonymi w ww. wyroku, stosując się do jego zaleceń. Zauważyć w tym miejscu należy, że to właśnie aktywność skarżącej i składane w toku tego postępowania liczne wnioski dowodowe, pisma i wyjaśnienia powodowały konieczność podjęcia szeregu czynności przez organ w celu prawidłowego załatwienia sprawy i miały wpływ na niemożność jej załatwienia w oczekiwanym przez stronę terminie. Uprzednie uchybienia organów orzekających w sprawie w tym względzie zostały bowiem dostrzeżone przez Sąd i stały się podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego uprzednio wydanych w tej sprawie decyzji. Stąd za chybione Sąd uznał zarzuty skargi. Organ nie pozostawał bowiem w przewlekłości, lecz realizował wymienione wyżej zasady wnikliwego rozpatrzenia sprawy (zgodnie zresztą z inicjatywą samej skarżącej wykazywaną aktywnie w toku postępowania administracyjnego) przed prymatem szybkości postępowania. Działał przy tym zgodnie z zaleceniami Sądu, który w wydanym w tej sprawie wyroku ściśle określił sposób prowadzenia tego postępowania. Organ nie naruszył także przepisów art. 35 art. 36 i art. 37 k.p.a., gdyż zgodnie z ich treścią zawiadomił stronę o powodach przedłużenia terminu załatwienia sprawy oraz wyznaczył nowy termin jej zakończenia, tj. 30 czerwca 2015 r. Podkreślenia także wymaga, że Sąd rozpoznając niniejszą sprawę nie badał merytorycznej i procesowej poprawności wydanej decyzji, lecz jedynie, czy w tej sprawie zostało wydane orzeczenie w zakreślonym przepisami terminie lub też czy doszło do stanu przewlekłości postepowania ze strony organów. Ocena bowiem zasadności skargi na przewlekłość organu musi być zasadniczo konfrontowana z istnieniem prawnego obowiązku działania organu administracji zobowiązanego do załatwienia konkretnej sprawy w sposób, w formie i w terminie, przewidzianymi w przepisach obowiązującego prawa. Biorąc to wszystko pod uwagę, w ocenie Sądu nie doszło do stanu przewlekłości postępowania w sprawie przyznania płatności bezpośrednich (PRŚ) na rok 2012. Dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.