VIII SAB/Wa 56/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2014 r. sprawy ze skargi B. S. na bezczynność Prezydenta Miasta R. w przedmiocie bezczynności organu w sprawie wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była skarga jaką do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył B. S. (dalej określany jako "skarżący") zarzucając organowi Prezydentowi Miasta R. bezczynność w rozpoznaniu jego wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. o zawieszenie postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej "kpa"). Skarżący wskazując na naruszenie art. 101 § 3 kpa poprzez brak rozpoznania jego wniosku o zawieszenie ww. postępowania administracyjnego w oparciu o art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o: 1) zobowiązanie organu Prezydenta Miasta R. do rozpoznania jego wniosku w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2) zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że Prezydent Miasta R. prowadzi postępowanie z wniosku M. G. o wydanie pozwolenia na budowę dla budynku usługowo-handlowego z częścią mieszkalną na działce usytuowanej w R. przy ul. [...]. W toku przedmiotowego postępowania, w rezultacie złożonego przez niego odwołania, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Nr [...] uchylił i przekazał do ponownego rozpoznania decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] grudnia 2013 r. udzielającą inwestorce pozwolenia na budowę w zakresie ww. zamierzenia inwestycyjnego. Jednocześnie pismem z dnia [...] lutego 2014 r. skarżący, powołując się na przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa, wystąpił do Prezydenta Miasta R. z wnioskiem o zawieszenie postępowania budowlanego, uzasadniając powyższe toczącym się równocześnie i prowadzonym przez Prezydenta Miasta R., postępowaniem o zwrot nieruchomości objętej postępowaniem inwestycyjnym. B. S. wskazał, że w jego ocenie w odniesieniu do postępowania inwestycyjnego wystąpiło zagadnienie prejudycjalne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, którym jest zainicjowane przez niego postępowanie w przedmiocie zwrotu nieruchomości i od jego wyniku zależy rozstrzygnięcie w postępowaniu inwestycyjnym. Skarżący podniósł, że w odpowiedzi na jego wniosek Dyrektor Wydziału Architektury Urzędu Miejskiego w R., pismem z dnia [...] marca 2014 r. poinformowała go, że brak jest podstaw do uwzględnienia jego wniosku oraz że w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W rezultacie zażalenia skarżącego na podstawie art. 37 § 1 i 2 kpa na powyższe działanie Prezydenta Miasta R., Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. Nr [...] odmówił wyznaczenia organowi I instancji dodatkowego terminu do załatwienia sprawy. Skarżący w treści skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyeksponował, że uchybienie ze strony Prezydenta Miasta R. polega na nieprawidłowej prawnie formie rozstrzygnięcia jego wniosku o zawieszenie postępowania, powinno to nastąpić nie w formie pisma podpisanego przez urzędnika Urzędu Miejskiego w R., ale w formie procesowej postanowienia o zawieszeniu bądź odmowie zawieszenia postępowania. Brak tego rodzaju rozstrzygnięcia stanowi uchybienie i jest stanem bezczynności ze strony Prezydenta Miasta R.. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta R. wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej. W uzasadnieniu swojego stanowiska w sprawie podniósł, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyjmowania poglądu o zaistnieniu zagadnienia prejudycjalnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Powołując się na poglądy orzecznictwa ww. organ przedłożył stanowisko, że postępowanie w sprawie roszczenia o zwrot nieruchomości na której planowany jest obiekt budowlany nie może mieć wpływu na postępowanie dotyczące pozwolenia na budowę, ponieważ żaden przepis nie uzależnia wydania pozwolenia na budowę od wyniku postępowania zwrotowego. Podniósł, że zgodnie z art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego, jeśli inwestor spełni wymagania określone prawem budowlanym, w tym m. in. złoży oświadczenie o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz aktualną mapę zasadniczą, organ nie może odmówić wydania decyzji pozwolenia na budowę. Złożenie wniosku o zwrot nieruchomości nie jest zagadnieniem wstępnym w powyższej sprawie i nie może przesądzać o jego zawieszeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie zauważyć należy, że przedmiotowa skarga na bezczynność jest dopuszczalna, bowiem przed jej wniesieniem do Sądu, skarżący stosownie do art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), wyczerpał tryb zaskarżenia. Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. skierowanym do Wojewody [...] wniósł bowiem zażalenie przewidziane w art. 37 kpa na terminowe załatwienie sprawy i brak wydania postanowienia w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania przez Prezydenta Miasta R.. Przechodząc do meritum sprawy zauważyć natomiast należy, iż celem skargi na bezczynność jest zobligowanie organu administracji publicznej do podjęcia działań, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 zd. 1 tej ustawy sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie dostrzec należy, iż ustawodawca dopuszczając możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu administracji publicznej, zaniechał zdefiniowania pojęcia "bezczynność". W orzecznictwie podnosi się, że bezczynność o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych w art. 35 kpa organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podejmuje stosownej czynności. Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne wystąpienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz brak jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. Ich łączne zaistnienie obliguje sąd administracyjny do uwzględnienia skargi i zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany wydać akt lub podjąć czynność oraz, czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań. Zatem, bezczynność występuje wówczas, gdy w ustawowo określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub niespiesznie prowadzi postępowanie, nie podejmując rozstrzygnięcia lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też aktu czy czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przy czym zarówno w literaturze i judykaturze podkreśla się, iż dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 września 2004 r. sygn. akt I SAB 287/03, Lex nr 156902; T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie administracyjne "Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis" Warszawa 2004, s. 84). Zaznaczyć przy tym należy, iż w postępowaniu sądowoadministracyjnym uruchomionym skargą na bezczynność, sąd ogranicza się wyłącznie do ustalenia, czy organowi można przypisać opisany powyżej stan, tj. stan bezczynności. Przedmiotem oceny sądu w takim postępowaniu staje się bowiem jedynie kwestia, czy stan bezczynności organu w danej sprawie zachodzi, a jeśli tak, to czy nakazanie organowi załatwienia sprawy jest na datę orzekania przez sąd dopuszczalne, uzasadnione i celowe. W przypadku skargi na bezczynność, przedmiotem kontroli nie jest więc określony akt lub czynność organu, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wskazać też wypada, iż zgodnie z naczelną zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 kpa organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko. Art. 35 § 1 i 3 kpa stanowi zaś, iż organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególne skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (v. art. 35 § 5 kpa). Niedotrzymanie przez organ terminu wynikającego z cyt. przepisów na załatwienie sprawy oznacza jego bezczynność. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, iż w kontrolowanym przypadku nie można zarzucić Prezydentowi Miasta R. pozostawania w bezczynności (tak na datę wniesienia skargi, jak i wyrokowania), i nie można zobowiązać tego organu do wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania z urzędu, stosownie do żądań skarżącego. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do interpretacji pojęcia zagadnienia wstępnego regulowanego przepisem art. 97 § 1 pkt 4 kpa w stanie faktycznym i prawnym zaistniałym w rozpoznawanej sprawie, tj. relacji postepowania o wydanie pozwolenia na budowę do postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W doktrynie i orzecznictwie za zagadnienie wstępne (inaczej zagadnienie prejudycjalne, kwestię wstępną, kwestię wpadkową) jest uznawane zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie indywidualnej, dotyczy kwestii istotnych dla rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ prowadzący postępowanie, a ponadto: 1) dla jego rozstrzygnięcia właściwy jest inny organ lub sąd; 2) jest ono zagadnieniem o charakterze samoistnym, tzn. może stanowić przedmiot odrębnego postępowania przed organem lub sądem; 3) ma charakter otwarty, tzn. nie zostało już wcześniej rozstrzygnięte ostatecznie przez inny organ lub prawomocnie przez sąd. Tylko wystąpienie w toku postępowania jednej z ww. okoliczności skutkuje obowiązkiem zawieszenia postępowania z urzędu przez organ administracji publicznej. Ponieważ instytucja zawieszenia postępowania jest wyjątkiem od reguły ciągłości toku postępowania, a skutkiem jej zastosowania jest opóźnienie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, dlatego też okoliczności wskazane w komentowanym artykule wymagają ścisłej interpretacji. Zawieszenie postępowania z oczywistym naruszeniem art. 97 § 1 kpa stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności rażąco wadliwego postanowienia w tej sprawie (vide wyrok NSA z dnia 7.05.1999 r. sygn. IV SA 744/97, wyrok NSA z dnia 20.05.1998 r. sygn. IV SA 1215/96). Z uwagi na występowanie wielu indywidualnych uwarunkowań, orzecznictwo sądowe dało wykładnię praktyczną interpretacji pojęcia zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W odniesieniu do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, tj. relacji pomiędzy postępowaniem o wydanie pozwolenia na budowę i postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, orzecznictwo sądowe prezentuje pogląd, że postępowania rozgraniczającego, czy też innego postępowania o ustalenie tytułu prawnego do nieruchomości nie można uznać za prejudykat, a co za tym idzie brak jest przesłanek do zawieszenia postępowania w myśl art. 97 § 1 pkt 4 kpa w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę (vide wyrok NSA z dnia 24.01.2012 r. sygn. II OSK 2102/10, wyrok WSA w Krakowie z dnia 16.04.2013 r. sygn. II SA/Kr 767/12 publ. CBOIS, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela ten pogląd. W związku z powyższym, wbrew twierdzeniom skarżącego, organ tj. Prezydent Miasta R. w kontrolowanej sprawie nie miał obowiązku prawnego rozstrzygać wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania w formie postanowienia. Jak to już wyżej wskazano, przesłanka zawieszenia określona w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 kpa obliguje organ do zawieszenia postępowania z urzędu, gdy organ tego rodzaju przesłankę ujawnia w toku prowadzonego postępowania. Natomiast wniosek strony ze wskazaniem na własną i to błędną interpretację prawna co do tej przesłanki, nie wymaga od organu rozstrzygnięcia w formie procesowej postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania, a wystarczające jest działanie organu w formie czynności materialno-technicznej (pisemnej) ze wskazaniem przyczyn braku podstaw prawnych do takiego zawieszenia. Takie pisemne zawiadomienie skarżącego, w terminie przewidzianym w kpa na udzielenie odpowiedzi organ wystosował, realizując tym obowiązek informowania o stanie sprawy. Z powyższych przyczyn Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Dlatego też, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, oddalając skargę.