VIII SAB/Wa 58/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2014 r. sprawy ze skargi M. F. na bezczynność Wójta Gminy G. w sprawie dostępu do informacji publicznej 1) zobowiązuje Wójta Gminy G. do rozpoznania wniosku M. F. z dnia [...] sierpnia 2013 r. w sprawie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej wypłaconych z budżetu gminy kwot na rzecz osób objętych wnioskiem z tytułu: wynagrodzeń zasadniczych, dodatków funkcyjnych, dodatków specjalnych oraz nagród uzyskanych w 2010 roku w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Wójta Gminy G. na rzecz skarżącego M. F. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga M. F. na bezczynność Wójta Gminy G. w sprawie dostępu do informacji publicznej. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: W dniu [...] sierpnia 2013 r. (data złożenia w organie) M. F. (dalej: "skarżący"), działając na podstawie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., zwanej dalej "u.d.i.p."), zwrócił się do Wójta Gminy G. (dalej: "Wójt", "organ") o udostępnienie informacji dotyczących kwoty środków publicznych z budżetu gminy wypłaconych w 2010 roku na rzecz funkcjonariuszy publicznych pracujących w Urzędzie Gminy G. oraz jednostkach podległych, których nie obowiązuje ochrona danych osobowych ze względu na pełnione funkcje publiczne. Informacje miały dotyczyć wymienionych z imienia i nazwiska 13 osób. Skarżący wskazał, że oczekuje informacji o wynagrodzeniach zasadniczych, dodatkach funkcyjnych, dodatkach specjalnych i kwotach nagród. Co do formy przekazania wskazał, że mają to być kserokopie wysłane pocztą na wskazany adres. Wójt pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. poinformował skarżącego, że interesujące go informacje zostały już zawarte w piśmie z dnia [...] lipca 2013 r., w którym była odpowiedź na pismo skarżącego z dnia [...] kwietnia 2013 r. odnośnie wydania kserokopii kart wynagrodzeń wójta, sekretarza, skarbnika, kierowników jednostek organizacyjnych gminy oraz osób wydających decyzje administracyjne w imieniu wójta. W piśmie z dnia [...] lipca 2013 r. Wójt poinformował skarżącego, że informacja publiczna nie może być udostępniona w formie określonej we wniosku, ponieważ nie prowadzona jest w urzędzie dokumentacja w postaci kart wynagrodzeń. Żądana przez skarżącego informacja, zdaniem Wójta, może być udzielona w formie ustnej przez osoby wymienione we wniosku. Pismem z dnia [...] września 2013 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Powołując się na przepisy art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a."), zarzucił organowi naruszenie art. 4, art. 5 ust. 2, art. 6, art. 13 ust. 1-2, art. 14 ust. 2 i art. 16 u.d.i.p. poprzez nieudostępnienie informacji publicznej dotyczącej przekazanej kwoty środków publicznych z budżetu gminy na rzecz funkcjonariuszy publicznych za rok 2010, zgodnie z wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Wniósł o ukaranie Wójta grzywną za nieudostępnienie informacji publicznej w terminie i o zobowiązanie organu do udostępnienia żądanej informacji publicznej. Uzasadniając skargę podniósł, że w powoływanych przez organ pismach z dnia [...] lipca 2013 r. nie ma informacji dotyczącej przekazanej kwoty środków publicznych z budżetu gminy na rzecz funkcjonariuszy publicznych pracujących w Urzędzie Gminy G. oraz jednostkach podległych, a pisma te były odpowiedzią na złożone w dniu [...] kwietnia 2013 r. wnioski dotyczące udostępnienia kart wynagrodzeń za 2010 i 2012 rok. Wskazał też, że Wójt powinien wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej z powodu udostępnienia jej we wcześniejszym piśmie, jeżeli by takie nastąpiło. W piśmie z dnia [...] października 2013 r. Wójt poinformował skarżącego o kwocie środków publicznych wypłaconych z budżetu gminy w 2010 r. na rzecz funkcjonariuszy wymienionych we wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2013 r., wskazując jedynie stanowiska służbowe oraz łączną kwotę środków przypisaną do każdego z nich, obejmującą: wynagrodzenie zasadnicze, dodatek funkcyjny, dodatek specjalny i nagrody. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako niespełniającej warunków formalnych, ewentualnie o jej umorzenie jako bezprzedmiotowej. Podniósł, że w sprawie niniejszej skarżący nie wniósł zażalenia w trybie art. 37 § 2 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwanej dalej "k.p.a."); Sąd nie jest więc właściwy do rozpoznania sprawy, dlatego na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. powinien skargę odrzucić. Organ uznał, że skarżący, składając wnioski o udostępnienie informacji publicznej za lata: 2010-2012, nadużył prawa do informacji publicznej. W tym zakresie powołał się na wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 listopada 2011 r., wydany w sprawie sygn. akt II SA/Kr 1354/11, z którego wynika, że wniosek obejmujący większość działalności za okres kilku lat nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, lecz formą kontroli organu administracji publicznej. Zdaniem organu, wniosek taki należy traktować jako informację przetworzoną. Ponadto wszelkie informacje o jakie skarżący wnioskował otrzymał w piśmie z dnia [...] października 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę między innymi w zakresie orzekania w sprawach skarg na bezczynność. Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności (...), wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W pierwszej kolejności należy wskazać, że spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Zgodnie z utrwalonym i jednolitym poglądem orzecznictwa i doktryny, dla dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., I OSK 601/05, Lex nr 236545). Wobec powyższego skarga na bezczynność organu administracji publicznej w sprawie dostępu do informacji publicznej może zostać wniesiona do sądu administracyjnego bez uprzedniego złożenia zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. i nie będzie podlegała odrzuceniu, o co wnosił Wójt w odpowiedzi na skargę. Przechodząc do uzasadnienia merytorycznego stanowiska Sądu należy wskazać w pierwszej kolejności, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia, gdy w terminie ustalonym przez prawo zobowiązany podmiot nie podjął żadnych czynności w sprawie lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu, bądź nie podjął czynności, do której był zobowiązany. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracji zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Niniejsza sprawa dotyczy skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej dotyczącej wypłaty środków publicznych z budżetu gminy dla osób pełniących funkcje publiczne - wójta, sekretarza, skarbnika, kierowników jednostek organizacyjnych gminy oraz osób wydających decyzje administracyjne w imieniu wójta. Za utrwalony w orzecznictwie uznaje się pogląd, w myśl którego informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2006 r., I OSK 123/06, publ. cbois). Niewątpliwie żądana przez skarżącego informacja dotyczący składników wynagrodzeń osób pełniących funkcje publiczne, a zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. informacje takie nie podlegają ograniczeniom ze względu na prywatność osoby fizycznej. Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Rozwinięciem tego prawa jest ustawa o dostępie do informacji publicznej, która reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Podmiot, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, powinien: 1) udostępnić żądaną informację publiczną bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), co stanowi czynność materialno-techniczną, 2) wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), bądź 3) wydać decyzję o umorzeniu postępowania w sytuacjach, o jakich mowa w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Ustawa nie precyzuje formy udostępnienia informacji publicznej. Jednak art. 14 ust. 1 u.d.i.p. wskazuje, że udostępnienie informacji publicznej następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem. Przepis ten pozostawia więc wnioskodawcy wybór formy udostępnienia informacji. Dopiero niemożność udostępnienia w formie preferowanej przez wnioskującego umożliwia, zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p., zaproponowanie przez organ innej formy udostępnienia informacji. Skarżący występował o udostępnienie informacji w formie kserokopii dokumentów nadesłanych pocztą. Organ nie wykazał, że nie jest możliwe sporządzenie takiej informacji w żądanej formie. Możliwość sporządzenia informacji w formie papierowej jest równoznaczna z możliwością sporządzenia kserokopii. Gmina, jako jednostka samorządu terytorialnego, zobowiązana jest do przestrzegania szeregu przepisów wynikających z ustawy o finansach publicznych i ustawy o samorządzie gminnym, z których to przepisów, jak i przepisów wykonawczych do nich, wynika obowiązek prowadzenia szczegółowej sprawozdawczości finansowej, w tym płacowej. Czy jest to prowadzone w postaci pisemnej, czy też w systemie komputerowym, to zawsze jest możliwe uzyskanie stosownych danych o wynagrodzeniach poszczególnych funkcjonariuszy. Zdaniem Sądu, brak prowadzenia dokumentów w postaci "kart wynagrodzeń", o czym organ poinformował skarżącego w piśmie z dnia [...] lipca 2013 r., nie może stać na przeszkodzie wytworzeniu dokumentu w formie papierowej, przedstawiającego wynagrodzenia poszczególnych osób w poszczególnych okresach, z rozbiciem na składniki wynagrodzenia. Skoro możliwe jest przestawienie takich danych w postaci papierowej, to tym samym możliwe jest wykonanie stosownych kserokopii, a więc organ nie może na podstawie art. 14 ust. 2 u.d.i.p. uznać za niemożliwe dostarczenie informacji w formie wybranej przez wnioskodawcę. Dlatego też brak jest podstaw do niewydania żądanych informacji w formie pisemnej, a tylko odesłanie do bliżej niesprecyzowanych informacji ustnych. W ocenie Sądu, organ miał również świadomość, że skarżącemu nie chodzi tylko o informację o sumarycznych rocznych wynagrodzeniach funkcjonariuszy gminy, a o informację bardziej szczegółową, co dokładnie sprecyzował w swoim wniosku z dnia [...] sierpnia 2013 r., wymieniając przy poszczególnych osobach takie składniki wypłat, jak: wynagrodzenie zasadnicze, dodatek funkcyjny, dodatek specjalny, całkowita kwota nagród udzielona w danym roku kalendarzowym. Nie można zatem za udostępnienie żądanej informacji uznać pisma z dnia [...] października 2013 r., informującego o zbiorczych kwotach wynagrodzeń brutto, wypłaconych w 2010 r. osobom zatrudnionym w gminie na wymienionych w piśmie stanowiskach. Odnosząc się do innych zarzutów podniesionych przez organ w odpowiedzi na skargę, Sąd stwierdza, że wskazany wyrok WSA w Krakowie nie ma w tej sprawie zastosowania, bowiem wniosek o udzielenie informacji nie obejmuje zdecydowanej większości działalności Gminy G. za okres kilku lat. Sąd jest przekonany, że Gmina ta realizuje o wiele więcej zadań, niż wypłata wynagrodzeń swoim funkcjonariuszom. Co do zarzutu, że żądane informacje są informacjami przetworzonymi, to ustosunkowywanie się do niego jest przedwczesne, gdyż argument ten w toku postępowania nie był podnoszony, a organ nie domagał się od skarżącego wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zdaniem Sądu, Wójt nie udostępnił skarżącemu żądanej przez niego informacji, ani też nie rozstrzygnął jego wniosku przez wydanie decyzji odmownej, dlatego uzasadniony jest zarzut bezczynności, wynikający z naruszenia w szczególności przepisów art. 13 ust. 1 i art. 16 u.d.i.p. Rozpoznając skargę na bezczynność Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2013 r., nie przesądzając jednak o treści aktu, który ma być przez Wójta wydany. Sąd w wyroku zobowiązującym nie mógł nakazać organowi udzielenia żądanej przez skarżącego informacji, jak też decyzji odmawiającej udzielenia tej informacji. O tym rozstrzygnąć powinien Wójt, po rozpoznaniu ww. wniosku skarżącego. Wójt związany jest jednak oceną Sądu, że nieudzielenie informacji w formie pisemnej będzie możliwe tylko w sytuacji, gdy nie uda się ich uzyskać w takiej formie przy użyciu zwykłych technik wykorzystania zgromadzonych przez gminę, zgodnie z przepisami prawa, zasobów takich informacji. Dla oceny, czy w rozpoznawanej sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa, nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów. Musi być ono znaczne, bądź też wręcz przejawiać się w braku reakcji organu w jakikolwiek sposób na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Stwierdzając, że zaistniała w przedmiotowej sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, Sąd miał na uwadze okoliczność, iż organ, udzielając informacji z dnia [...] sierpnia 2013 r., a następnie w dniu [...] października 2013 r., pozostawał w (błędnym) przekonaniu, że sprawa została przez niego załatwiona. Z uwagi na treść punktu drugiego wyroku, brak było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. Przy takim rozstrzygnięciu sprawy należało również zasądzić od Wójta na rzecz skarżącego na podstawie art. 200 p.p.s.a. zwrot kosztów postępowania (100 zł tytułem wpisu sądowego).