VIII SAB/Wa 6/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Asesor WSA Artur Kot, Protokolant Katarzyna Filipowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi S.K. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. w przedmiocie wydania licencji detektywa 1) oddala skargę; 2) przyznaje od Skarbu Państwa i nakazuje wypłacić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata R.G. prowadzącego Kancelarię Adwokacką w R. przy ulicy [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) stanowiącą 22% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. VIII SAB/Wa 6/08 UZASADNIENIE Pismem z dnia 21 marca 2007 roku S.K. – dalej skarżący, wystąpił do [...] Komendanta [...] Policji z wnioskiem o wydanie licencji detektywa, bez obowiązku przechodzenia badań w zakresie zdolności fizycznej i psychicznej oraz składania egzaminu. W uzasadnieniu wskazał, że żadne prawo nie określa standardów badań psychologicznych oraz oceniania zdolności fizycznej. Żadna ustawa nie zawiera definicji pojęcia "zdolność fizyczna" i "zdolność psychiczna". Pismem z dnia 3 kwietnia 2007 roku, doręczonym skarżącemu w dniu 10 kwietnia 2007 roku, Komendant [...] Policji, powołując się na art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 2001 roku o usługach detektywistycznych (Dz. U. z 2002 roku, Nr 12, poz. 110 ze zm. – dalej ustawa) wezwał skarżącego do uzupełnienie wniosku o: 1) kopię dowodu osobistego, 2) kopię świadectwa ukończenia szkoły średniej, 3) złożenie w obecności pracownika Wydziału Postępowań Administracyjnych oświadczenia o korzystaniu z pełnej zdolności do czynności prawnych, 4) orzeczenie lekarskie stwierdzające posiadanie zdolności fizycznej i psychicznej do wykonywania czynności, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy, 5) zaświadczenie o niekaralności, 6) świadectwo pracy, 7) 2 fotografie. W piśmie zawarto też pouczenie, iż nie uzupełnienie wniosku w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania wezwania spowoduje pozostawienie go bez rozpatrzenia zgodnie z art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej k.p.a.). Poinformowano jednocześnie skarżącego, że wniosek jego o wydanie licencji detektywistycznej bez doręczenia orzeczenia lekarskiego stwierdzającego posiadanie zdolności psychicznej i fizycznej do wykonywania czynności stanowiących usługi detektywistyczne oraz bez składania egzaminu nie może zostać uwzględniony. Organ wskazał, że przepisy ustawy o usługach detektywistycznych określają precyzyjnie warunki, jakie musi spełniać osoba ubiegająca się o licencję detektywa. Przepisy te wiążą zarówno ubiegającego się o licencję, jak i komendanta [...] Policji. Ustawa nie przewiduje bowiem uprawnienia organu do zwolnienia osoby ubiegającej się o licencję za spełnienia któregokolwiek z warunków w niej wymienionych. Pismem z dnia 16 kwietnia 2007 roku skarżący ponownie poinformował organ, iż nie złoży orzeczenia lekarskiego, stwierdzającego posiadanie zdolności fizycznych i psychicznych do wykonywania zawodu detektywa. Jednocześnie skarżący złożył odpis świadectwa dojrzałości, oświadczenie o posiadaniu pełnej zdolności do czynności prawnych, kserokopię dowodu osobistego oraz fotografie. Skarżący nie złożył zaświadczenia o niekaralności. W piśmie wskazał, że administracja nie może pozostawiać sprawy bez rozpoznania, gdyż może się okazać w Trybunale Konstytucyjnym, iż niektóre dokumenty są zbędne. Brak decyzji w przedmiotowej sprawie uniemożliwia mu odwołanie się do sądu, a następnie do Trybunału Konstytucyjnego. Po udzieleniu przez skarżącego odpowiedzi, kwestionującej w/w wezwanie [...] Komendant [...] Policji pismem z dnia [...] kwietnia 2007 roku, znak [...], na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. pozostawił wniosek skarżącego bez rozpoznania. W uzasadnieniu wskazał, iż pismem z dnia 3 kwietnia 2007 roku wnioskodawca został wezwany do uzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku, poprzez dołączenie dokumentów, określonych przepisami ustawy o usługach detektywistycznych, bez których organ administracji nie może ustalić zasadniczych elementów dla prowadzenia postępowania w sprawie wydania licencji. Odnosząc się do kwestii uniemożliwienia złożenia odwołania, z uwagi na brak decyzji kończącej postępowanie, organ poinformował skarżącego, że postępowanie nie może być zakończone, gdyż ze względu na braki formalne złożonego podania, jest bezskuteczne z mocy prawa tj. nie wywołało ono skutku w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego. Jednocześnie poinformowano skarżącego, że sytuacja taka nie pozbawia go możliwości obrony własnego interesu prawnego. Może bowiem złożyć zażalenie na bezczynność do Komendanta Głównego Policji, a następnie, w razie nieuwzględnienia zażalenia, skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Pismem z dnia 26 kwietnia 2007 roku skarżący wniósł przedmiotowe zażalenie, w którym zarzucił Komendantowi [...] Policji bezczynność polegającą na nierozpoznaniu jego wniosku z 21 marca 2007 roku oraz wezwał do jego rozpoznania w drodze decyzji administracyjnej. Postanowieniem z [...] maja 2007 roku, znak [...] Komendant Główny Policji stwierdził bezzasadność zażalenia. W uzasadnieniu wskazał, że skarżący do wniosku o wydanie licencji detektywa nie dołączył dokumentów, których wymóg dołączenia został określony w akcie prawa powszechnie obowiązującego. Tym samym niedostarczenie ich organowi, po bezskutecznym wezwaniu do doręczenia, uprawniało organ do pozostawienia sprawy bez rozpoznania. Pozostawienie sprawy bez rozpoznania nie następuje ani w formie decyzji, ani postanowienia. Jest to tylko i wyłącznie czynność materialno – techniczna, o której należy poinformować stronę, co organ I instancji uczynił pismem z dnia [...] kwietnia 2007 roku. Po otrzymaniu powyższego postanowienia S.K. wniósł skargę na bezczynność Policji w związku z jego wnioskiem z dnia 21 marca 2007 roku o wydanie licencji detektywa. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż bycie detektywem to jego prawo, którego może dochodzić na gruncie Konstytucji RP. Cała ustawa o usługach detektywistycznych jest niezgodna z Konstytucją. Dalej skarżący stwierdza, iż art. 64 § 2 to "istny relikt stalinowski", który obowiązywał już w latach 80 – tych. Istnienie w brzmieniu obecnym art. 64 § 2 k.p.a. powoduje – wskutek biurokratycznych procedur – "jałowe przebiegi". Również żądanie dostarczenia orzeczenia lekarskiego o zdolności fizycznej i psychicznej do wykonywania czynności, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy o usługach detektywistycznych jest całkowicie niezgodne z Konstytucją. Skarżący wniósł o umożliwienie mu "przejścia z drogi administracyjnej na drogę sądową (a w perspektywie na drogę do Trybunału Konstytucyjnego)". W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi. Postanowieniem z dnia 27 sierpnia 2007 roku w sprawie sygnatura akt VI SA/Wa 1234/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę S.K. na w/w postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2007 roku przyjmując, że jest to rozstrzygnięcie o jakim mowa w art. 123 k.p.a., a zatem o charakterze wpadkowym, nie podlegającym zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Postanowieniem z dnia 12 marca 2008 roku, sygnatura akt II GSK 328/08, na skutek skargi kasacyjnej S.K., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie wskazując na powinność rozpoznania sprawy merytorycznie zgodnie z żądaniem strony zawartym w skardze i stwierdzenia czy organ pozostawał w bezczynności czy też nie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone między innymi przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zmianami) – dalej p.p.s.a. sprowadzają się do kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Wprawdzie bezczynność taka ma miejsce w przypadku, gdy w terminie ustalonym przez prawo organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak również wówczas gdy nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu, do którego był prawnie zobowiązany, jednakże w orzecznictwie sądowym wypracowany został pogląd, iż tego rodzaju skarga przysługuje stronie także w przypadku pozostawienia podania bez rozpoznania w oparciu o art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Zważyć należy, iż zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Organ zobowiązany jest zatem przede wszystkim do rozpatrzenia wniosku strony i podjęcia rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Inny sposób załatwienia sprawy - jako odstępstwo od tej zasady - może nastąpić jedynie w ściśle określonych przypadkach. Ponadto wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie strony następuje z zasady z dniem doręczenia żądania organowi - art. 61 § 3 kpa. Jedynie w przypadku, gdy podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego je do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Czynności podejmowane przez organ w tym trybie winny zatem ograniczać się jedynie do kwestii ściśle formalnych, czyli wezwania strony do uzupełnienia podania (o ile nie spełnia ono wymogów określonych przepisami prawa) i sprawdzenia, czy dokonała ona takiego uzupełnienia. Organ nie może jednak w ramach tych czynności kwestionować treści dokumentów przedkładanych przez stronę, gdyż w ten sposób dokonuje merytorycznej oceny dowodów, co może mieć miejsce dopiero po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie wniosek strony dotyczył wydania licencji detektywa. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 30 sierpnia 2004 roku w sprawie składania wniosku o wydanie licencji detektywa (Dz. U. z 2004 roku, Nr 196, poz. 2020 – dalej rozporządzenie) wydanego na podstawie art. 29 ust. 4 ustawy o usługach detektywistycznych należało do niego dołączyć: pisemne oświadczenie osoby ubiegającej się o licencję o posiadaniu pełnej zdolności do czynności prawnych, zaświadczenie o niekaralności, świadectwo pracy, kopie stron dowodu osobistego, kopie świadectwa lub dyplomu potwierdzającego posiadanie co najmniej średniego wykształcenia oraz dwie fotografie. W tym tylko zakresie organ mógł żądać uzupełnienia wniosku o wydanie licencji detektywa, gdyż tylko niespełnienie we wniosku, czy podaniu, zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa stanowi jego brak formalny, co uprawnia organ do żądania jego uzupełnienia w tym zakresie. Niedopuszczalne było żądanie przez organ uzupełnienia wniosku w pozostałym zakresie wskazanym w piśmie z dnia 3 kwietnia 2007 roku, w tym w szczególności doręczenia orzeczenia lekarskiego stwierdzającego posiadanie zdolności fizycznej i psychicznej do wykonywania czynności detektywistycznych. Jeżeli wniosek zawierałby wszystkie wymagane § 3 rozporządzenia dokumenty, a organ uznałby zawarte w nim dane za niewystarczające do wydania decyzji, powinien sprawę rozstrzygnąć przez wydanie decyzji odmownej, wskazując w jej uzasadnieniu przyczyny i podstawę takiego właśnie rozstrzygnięcia. Do takiej sytuacji bowiem odnosi się art. 37 ust. 1 ustawy o usługach detektywistycznych. Organ nie może jednak uznać braku orzeczeń lekarskich o posiadanej zdolności psychicznej i fizycznej do wykonywania czynności detektywistycznych za brak formalny wniosku, do czego odnosi się art. 64 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie organ miał jednak rację, jeśli chodzi o zawarte w piśmie z 3 kwietnia 2007 roku żądanie uzupełnienia wniosku przez doręczenie zaświadczenia o niekaralności. Wymóg ten wynika wprost z treści powołanego wyżej przepisu. Kwestionowanie tego wymogu nie jest zasadne, a niespełnienie w terminie żądania organu o uzupełnienie wniosku w w/w zakresie w świetle treści art. 64 § 2 k.p.a. stanowi podstawę do pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Z akt sprawy wynika, iż wnioskodawca nie przedłożył zaświadczenia o niekaralności – okoliczność bezsporna. Na marginesie zauważyć należy, że po ponownym złożeniu kompletu wymaganych dokumentów skarżący będzie mógł uzyskać decyzję przyznającą lub odmawiającą przyznania licencji detektywa w ramach nowego postępowania administracyjnego. Pozostawienie sprawy bez rozpoznania nie następuje ani w formie decyzji ani postanowienia. Jest to tylko i wyłącznie czynność materialno – techniczna, o której należy poinformować stronę, co organ I instancji uczynił pismem z [...] kwietnia 2007 roku (por. uchwała SN z dnia 8 czerwca 2000 roku sygn. akt III ZP 11/00, opublik. OSN z 2000 roku Nr 19 póz. 702; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2001 roku sygn. akt II SAB 240/00, Lex nr 53962). Z powyższego wynika, iż w sprawie nie zachodziła nieuzasadniona bezczynność organu, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W tej sytuacji, uznać należało skargę za nieuzasadnioną, co skutkuje jej oddaleniem na podstawie art. 151 p.p.s.a. Orzeczenie, jak w pkt 2 wyroku wydano na podstawie przepisu art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 20 i 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zmianami).