VIII SAB/Wa 61/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi P. M. wspólnika spółki cywilnej "[...]" z siedzibą w [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich na rok 2010 1) stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Powiatowego Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...]; 2) stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierza Kierownikowi Powiatowego Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...]grzywnę w wysokości [...] ([...]) złotych; 4) zasądza od Kierownika Powiatowego Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...]na rzecz skarżącego P. M. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga P. M. – wspólnika spółki cywilnej [...] na przewlekłe prowadzenie przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. postępowania w sprawie przyznania płatności bezpośrednich na 2010 rok. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu [...] maja 2010 r. P. M.– wspólnik spółki cywilnej [...] z siedzibą w B (zwany dalej: skarżący) złożył do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (zwany dalej: Kierownik BP w B., organ I instancji) wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich (zwana dalej także: płatność OB) na 2010 rok. Decyzją Nr [...] z [...] listopada 2010 r. organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne uznając, że spółka cywilna nie posiada przymiotu strony do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie przedmiotowej płatności. Na skutek złożonego odwołania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. zwany dalej: Dyrektor ARiMR, organ odwoławczy) decyzją Nr [...] z [...] stycznia 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wyrokiem z 19 lipca 2011 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 231/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje organów obu instancji. Wskazane rozstrzygnięcie wpłynęło do organu I instancji - [...] października 2011 r. Ponownie rozpoznając sprawę Kierownik BP w B. przeprowadził kontrolę krzyżową i administracyjną wniosku, w wyniku czego pismem z [...] października 2011 r. wezwał skarżącego jako reprezentanta spółki do złożenia wyjaśnień co do nieprawidłowości wniosku. Odpowiedzi na powyższe skarżący udzielił [...] października 2011 r. Na skutej kolejnej kontroli administracyjnej wniosku organ I instancji pismem z [...] listopada 2011 r. wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień w sprawie wniosku o przyznanie płatności OB. Odpowiedź została złożona [...] listopada 2011 r. Pismem z [...] listopada 2011 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność organu I instancji po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 lipca 2011 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 231/11). Skarga ta została następnie przez skarżącego wycofana. Zawiadomieniem z [...] listopada 2011 r. Kierownik BP w B. poinformował skarżącego, że z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w sprawie, postępowanie w sprawie przyznania płatności OB na 2010 rok ulegnie przedłużeniu do [...] grudnia 2011 r. Pismem z [...] grudnia 2011 r. organ I instancji w związku z przeprowadzoną kontrolą krzyżową wniosku, wystąpił do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w N. o przekazanie kserokopii akt i wyjaśnień co do błędów kontroli krzyżowej. Ww. dokumenty wraz z wyjaśnieniem wpłynęły do organu [...] grudnia 2011 r. Pismem z [...] grudnia 2011 r. organ I instancji w związku z przeprowadzoną w tym dniu kontrolą administracyjną wniosku zwrócił się do skarżącego o złożenie wyjaśnień co do płatności ONW i OB. Zawiadomieniem z [...] grudnia 2011 r. Kierownik BP w B. poinformował skarżącego, że z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w sprawie, postępowanie w sprawie przyznania płatności OB na 2010 rok ulegnie przedłużeniu. Termin załatwienia sprawy określił do [...] lutego 2012 r. W dniu [...] grudnia 2011 r. skarżący (w odpowiedzi na wezwanie z [...] grudnia 2011 r.) wniósł do organu I instancji korektę wniosku, w której podtrzymał w całości uprzednią deklarację. Złożył nadto wniosek o dopuszczenie dowodu z przesłuchania świadków. Pismem z [...] stycznia 2012 r. organ I instancji wystąpił do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w D. o udzielenie pomocy prawnej w ramach której przeprowadzone zostanie przesłuchanie świadka K. R.. Jednocześnie organ I instancji poinformował skarżącego o terminie czynności przesłuchania wnioskowanych świadków wyznaczonym na [...] lutego 2012 r. oraz wezwał A. R., Z. B. i M. D. do osobistego stawiennictwa w celu złożenia zeznań w charakterze świadka w dniu [...] lutego 2012 r. W dniu [...] lutego 2012 r. organ I instancji przeprowadził czynność przesłuchania 2 z ww. świadków (bez udziału skarżącego nieobecnego z uwagi na absencję chorobową), zaś w dniu [...] stycznia i [...] lutego do organu I instancji wpłynęły od Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w D. dokumenty dotyczące przesłuchania świadka K. R.. Następnie pismem z [...] lutego 2012 r. organ I instancji wezwał M. D. do osobistego stawiennictwa w celu złożenia zeznań w charakterze świadka w dniu [...] lutego 2012 r., a następnie kolejnym pismem z [...] marca 2012 r. wezwał tego świadka do osobistego stawiennictwa w celu złożenia zeznań w charakterze świadka na dzień [...] kwietnia 2012 r. W dniu [...] kwietnia 2012 r. do Kierownika BP w B. wpłynęło oświadczenie M. D. dotyczące prowadzenia działalności rolniczej przez spółkę w 2010 r. Kolejnymi czynnościami podjętymi przez organ I instancji było wystąpienie do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w N. o przesłuchanie w ramach pomocy prawnej w charakterze świadka M. K. (producenta rolnego, który zadeklarował do płatności działki tożsame z deklarowanymi przez spółkę, co spowodowało wystąpienie konfliktu kontroli krzyżowej). W dniu [...] czerwca 2012 r. do organu I instancji wpłynęły dokumenty dotyczące tej czynności (świadek nie stawiła się). Następnie [...] lipca 2012 r. organ I instancji przesłał do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w N . swoje stanowisko w sprawie konfliktu kontroli krzyżowej. Odpowiedź na powyższe wpłynęła do organu I instancji [...] sierpnia 2012 r. W dniu [...] sierpnia 2012 r. organ I instancji wystąpił do Biura Kontroli Wewnętrznej [...] Oddziału Regionalnego ARiMR o wskazanie dalszego sposobu załatwienia sprawy. Zawiadomieniem z [...] września 2012 r. Kierownik BP w B. poinformował skarżącego, że z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w sprawie, postępowanie w sprawie przyznania płatności OB na 2010 rok ulegnie przedłużeniu. Termin załatwienia sprawy określił do 30 września 2012 r. Następnie zawiadomieniem z [...] września 2012 r. termin załatwienia sprawy określił do 30 listopada 2012 r., zaś zawiadomieniem z [...] listopada 2012 r. termin załatwienia sprawy określił do 31 stycznia 2013 r. W dniu [...] stycznia 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w N. poinformował organ I instancji, iż nie ma możliwości przesłuchania świadka z uwagi na opuszczenie przez nią terytorium RP. Zawiadomieniem z [...] lutego 2013 r. Kierownik BP w B. poinformował skarżącego, że z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w sprawie, postępowanie w sprawie przyznania płatności OB na 2010 rok ulegnie przedłużeniu. Termin załatwienia sprawy określił do 31 marca 2013 r. Pismem z [...] lutego 2013 r. organ I instancji wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień w sprawie i dokumentów, zakreślając termin 30 dni na dokonanie ww. czynności. Odpowiedzi na powyższe skarżący udzielił [...] maja 2013 r. składając wyjaśnienie oraz dokumenty mające potwierdzić prowadzenie działalności rolniczej przez spółkę w 2010 r. oraz wnioskując o dopuszczenie dowodu z zeznań świadków. W dniu [...] lutego 2013 r. skarżący zwrócił się do organu o załatwienie sprawy z wniosku spółki o przyznanie płatności OB na 2010 rok. Zawiadomieniem z [...] maja 2013 r. Kierownik BP w B. w związku ze zmianą siedziby spółki przekazał sprawę do organu właściwego – Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ś. (zwany dalej: Kierownik BP w Ś.). Z kolei zawiadomieniem z [...] czerwca 2014 r. Kierownik BP w Ś. w związku ze zmianą siedziby spółki przekazał sprawę do Kierownika BP w B. zgodnie z właściwością miejscową. Ww. dokumenty wpłynęły do organu I instancji [...] czerwca 2014 r. Pismem z [...] kwietnia 2015 r. organ I instancji wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień w sprawie dotyczącej przyznania wnioskowanej płatności na 2010 rok. Odpowiedzi na powyższe skarżący udzielił [...] kwietnia 2015 r. W dniu [...] marca 2015 r. skarżący wniósł do Dyrektora ARiMR zażalenie na przewlekłe prowadzenie przez Kierownika BP w Białobrzegach postępowania w sprawie przyznania przedmiotowej płatności. Decyzją Nr [...] z [...] maja 2015 r. organ I instancji orzekł o odmowie przyznania spółce przedmiotowej płatności. Skarżący wniósł odwołanie na powołane wyżej rozstrzygniecie. Pismem z [...] maja 2015 r. (data złożenia w organie I instancji) skarżący wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie przez Kierownika BP w B. postępowania w sprawie przyznania płatności OB na 2010 rok. Skarżący ponadto wniósł o wymierzenie grzywny celem zdyscyplinowania Kierownika BP w B.. Wskazał, iż w sprawie wyczerpana została droga administracyjna poprzez złożenie do organu nadzoru zażalenia w trybie art. 37 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), które nie zostało uznane za zasadne. Podał również, iż nie do zaakceptowania jest sytuacja, gdy organ I instancji decyzje dotyczące przedmiotowej płatności wydaje dopiero [...] maja 2015 r. W odpowiedzi na skargę Kierownik BP w B. wniósł o oddalenie skargi, przedstawiając przebieg postępowania w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r, poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Wskazany wyżej przepis ma zastosowanie w niniejszej sprawie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), to jest przed 15 sierpnia 2015 r., z uwagi na treść art. 2 w zw. z art. 1 pkt 1 tej ustawy. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest sprawność prowadzenia przez organ postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku złożonego przez skarżącego [...] maja 2010 r. w sprawie przyznania płatności bezpośrednich na 2010 rok. Zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż skarżący wnosząc w trybie art. 37 § 1 k.p.a. zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania otworzył sobie drogę do sądowej kontroli prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania dochodzonej płatności. Oznacza to, że wymóg formalny, o jakim mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. w postaci złożenia zażalenia z art. 37 § 1 k.p.a. w odniesieniu do skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie wszczętej wnioskiem z [...] maja 2010 r. został przez skarżącego spełniony. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, warunkiem formalnym jej dopuszczalności jest poprzedzenie jej wniesienia do sądu administracyjnego, złożeniem zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. Nie ma przy tym znaczenia to, czy zażalenie takie zostało rozpatrzone oraz stanowisko, jakie zajął w sprawie organ wyższego stopnia (por. wyrok WSA w Opolu z 22 grudnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Op 38/14 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o sprawach na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl.). Bez znaczenia zatem dla niniejszego postępowania pozostaje stanowisko Dyrektora ARiMR. Już bowiem samo złożenie ww. zażalenia otworzyło skarżącemu możliwość wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika BP w B. do sądu administracyjnego. Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane w ustawie. W doktrynie przyjmuje się, że jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – komentarz, wyd. 5, Warszawa 2012 r., str. 44). Trzeba wskazać, że sąd administracyjny rozpoznając sprawę ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania pod kątem zarzutu przewlekłości bada czy podejmowane czynności zmierzały do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są podejmowane, a także czy czynności podejmowane przez organ nie mają charakteru pozornego. Przepis art. 3 ust.1 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U z 2012 r., poz. 1164 ze zm., zwana dalej: ustawa) stanowi, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach UE, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. Zgodnie z art. 19 ust.1 pkt 7 ustawy o każdym niezałatwieniu sprawy dotyczącej przyznania płatności obszarowych oraz płatności do krów i owiec do dnia 1 marca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek, Agencja zawiadamia rolnika, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Tak więc organy z uwagi na dużą liczbę wniosków o dopłaty mają czas na załatwienie ich do 1 marca roku następnego. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że rację ma skarżący wskazując na przewlekłe prowadzenie przez organ I instancji postępowania w sprawie zainicjowanej jego wnioskiem z [...] maja 2010 r. W świetle przedstawionego wyżej stanu fatycznego sprawy i opisanych działań Kierownika BP w B. ewidentnym jest, iż w okresie od 26 czerwca 2014 r. do 9 kwietnia 2015 r. organ nie przeprowadzał żadnej czynności mającej na celu rozpoznanie wniosku, nie informował o przedłużeniu załatwienia sprawy. Odwoływanie się organu do ogólnych twierdzeń o skomplikowanym charakterze sprawy, potrzebie weryfikacji obszernego materiału bez wykazania jakie to czynności i w jakim czasie zostały wykonane wskazuje na gołosłowność tych twierdzeń. Ponadto organ zaniechał poinformowania stron o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy oraz jakie czynności podejmie w celu jej załatwienia. Od momentu przekazania mu akt sprawy przez kierownika BP w Ś. – [...] czerwca 2014 r. dopiero [...] kwietnia 2015 r., a więc po 9 miesiącach wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień. Organ w żadnym stopniu nie wskazał jakie czynności były wykonywane w okresie od 26 czerwca 2014 r. do 9 kwietnia 2015 r. Nadto należy zauważyć, że postępowanie dotyczy wniosku o przyznanie dopłat za 2010 rok. Niwelacja stanu przewlekłości postępowania poprzez wydanie decyzji w dniu [...] maja 2015 r. decyzji nie zwalnia sądu od rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie oceny czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wymieniony obowiązek wynika z treści art. 149 p.p.s.a. Przystępując zatem do oceny czy przewlekłość miała charakter rażący należy stwierdzić, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan w którym wyraźnie, ewidentnie, drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Do uznania jako rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Przewlekłe prowadzenie postępowania musi charakteryzować się podejmowaniem kolejnych czynności z przekroczeniem terminów i musi być pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W sytuacji gdy organ nie jest w stanie wykazać, że w okresie od 26 czerwca 2014 r. do 9 kwietnia 2015 r. wykonywał jakiekolwiek czynności w sprawie, nadto upłynął długi okres od czasu złożenia wniosku do jego rozpoznania, nie informował skarżącego o zakresie i stopniu zaawansowania postępowania, nie dotrzymał wyznaczonego terminu zakończenia sprawy, to w ocenie Sądu istnieje podstawa do uznania, iż przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mając na względzie powyższe, działając na podstawie przepisów art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. Przyjmując za podstawę rozstrzygnięcia art. 149 § 2 p.p.s.a., w tych okolicznościach Sąd wymierzył organowi grzywnę w wysokości [...] zł. O kosztach postępowania Sąd orzekł biorąc za podstawę art. 200, art. 205 § 1, art. 209 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.). Wskazana w punkcie 4 wyroku kwota obejmuje kwotę 240 zł wynagrodzenia pełnomocnika oraz kwotę 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.