VIII SAB/Wa 61/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca) Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 11 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi K. M. na bezczynność Burmistrza Gminy i Miasta P. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej w sprawie wniosku z dnia [...] września 2024 r. oddala skargę. Syg. akt VIII SAB/Wa 61/24 Uzasadnienie Pismem procesowym z dnia 4 października 2024 roku K. M. wniósł skargę na bezczynność Burmistrza Gminy i Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Organowi zarzucał naruszenie: 1) art. 19 ust, 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (dalej jako: "MPPOIP") w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji, 2) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek, 3) art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej jako: "UDIP") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskiwania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, poprzez błędne uznanie, że przedmiotem złożonego przeze mnie wniosku było udostępnienie informacji przetworzonej, 4) art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 UDIP w zakresie, w jakim odmowa udostępnienia informacji następuje w drodze decyzji, poprzez niezastosowanie, skutkujące brakiem wydania decyzji administracyjnej w przypadku ograniczenia prawa do informacji. Wobec powyższego wnosił o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, 2) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku. W uzasadnieniu skargi podnosił, że: W dniu 19 września 2024 r. złożył poprzez platformę ePuap wniosek o udostępnienie informacji o następującej treści: "Na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. (Dz.U z 2022 poz. 902) zwracał się z prośbą o udostępnienie: - Kopii umów najmu 71 lokali mieszkalnych komunalnych wchodzących w mieszkaniowy zasób gminy, które są wymienione w zestawieniu lokali mieszkalnych komunalnych w rozdziale 1 ust. 4 załącznika do uchwały Nr [...] Rady Gminy i Miasta [...] z dnia 26 stycznia 2023r. (DZ. URZ. WOJ. 2023.1463) Sposób i forma udostępnienia informacji: plik komputerowy wysłany poprzez system ePUAP,, Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji wskazał plik komputerowy wysłany poprzez system ePUAP. W dniu 27 września 2024 r. uzyskał odpowiedź od adresata wniosku, w której poinformowano go, że informacja, o udostępnienie której się zwrócił, jest informacją przetworzoną. Wskazano, że w związku z tym konieczne jest spełnienie przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego, o której stanowi art. 3 ust. 1 pkt 1 UDIP. Poinformowano go, że w przypadku jego wniosku przesłanka ta nie została zrealizowana, w związku z czym informacja będąca przedmiotem wniosku, nie może zostać udostępniona. W tym zakresie nie została wydana decyzja administracyjna. W niniejszej sprawie organ nie udostępnił informacji z powodu zakwalifikowania jej jako informacji przetworzonej i w związku z niespełnieniem przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. Jednakże pomimo faktycznej odmowy udostępnienia nie została wydana decyzja administracyjna w tym przedmiocie (zgodnie z art. 16 ust. 1 UDIP). Należało wskazać, że organ może załatwić wniosek o udostępnienie informacji na kilka sposobów. Po pierwsze, poprzez udostępnienie informacji będącej przedmiotem żądania, po drugie poprzez wydanie decyzji administracyjnej, jeśli, zdaniem organu, w sprawie zachodzi potrzeba ograniczenia prawa do informacji, po trzecie poprzez odmowę udostępnienia informacji przetworzonej w związku z niespełnieniem przez wnioskodawcę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 UDIP, także w formie decyzji administracyjnej, oraz po czwarte, poprzez powiadomienie pisemne wnioskodawcy, że nie posiada żądanej informacji, albo że żądana informacja nie stanowi informacji podlegającej udostępnieniu, albo że do udostępnienia żądanej informacji mają zastosowanie przepisy szczególne, określone w innych aktach prawnych. Niepodjęcie żadnego z powyższych działań świadczy o tym, że organ pozostaje w bezczynności. Nie ma przy tym znaczenia pismo z dnia 27 września 2024 r., które do mnie skierowano, skoro to działanie organu nie przybrało formy wymaganej przez prawo (tj. formy decyzji administracyjnej). W związku z powyższym wnosił jak w petitum skargi. Odpowiadając na skargę organ wnosił o jej odrzucenie bądź oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ podnosił , że skarga winna podlegać odrzuceniu z uwagi na fakt, że jej przedmiotem jest "bezczynność Urzędu Gminy i Miasta [...]". Oczywistym jest, że urząd nie jest organem administracji publicznej, urząd gminy (miasta) to jedynie aparat pomocniczy, przy pomocy którego wójt (burmistrz, prezydent miasta) wykonuje swoje zadania. Z tego względu skarga powinna zostać odrzucona. Na wypadek nieuwzględnienia przez Sąd powyższego argumentu, wnoszę o oddalenie skargi na bezczynność jako bezpodstawnej i podnosił, co następuje. W dniu 19 września 2024 r. skarżący złożył poprzez platformę ePuap wniosek o udostępnienie informacji w zakresie kopii umów najmu 71 lokali mieszkalnych komunalnych wchodzących w mieszkaniowy zasób gminy, które są wymienione w zestawieniu lokali mieszkalnych komunalnych w rozdziale 1 ust. 4 załącznika do uchwały nr [...]Rady Gminy i Miasta [...] z dnia 26 stycznia 2023 r. Z uwagi na fakt, że żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji przetworzonej, skarżący pismem z dnia 27 września 2024 r. został wezwany do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez wykazanie spełnienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zatem, skoro wniosek o udostępnienie informacji był niekompletny, stosownym było wezwanie wnioskodawcy do jego uzupełnienia wraz z pouczeniem o konsekwencjach nieuzupełnienia wniosku w postaci braku możliwości udostępnienia informacji. Wobec powyższego, wydanie decyzji na tym etapie postępowanie nie było zasadne. Na mocy art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Z tego względu skierowanie przez organ do skarżącego pisma z dnia 27 września 2024 r. było działaniem w pełni uzasadnionym, bowiem brak uzupełnienia wniosku o udostępnienie informacji niósłby za sobą negatywne konsekwencji w postaci wydania decyzji odmownej. Nie można zatem mówić o bezczynności organu w sytuacji, gdy niezwłocznie podjęte zostały działania zmierzające do załatwienia sprawy, a przekroczenie terminu jej załatwienia wynikało wyłącznie z oczekiwania organu na uzupełnienie wniosku. Nadto należy mieć na uwadze nie tylko treść art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Zważyć należy na treść art. 13 ust. 2 powołanej wyżej ustawy, który stanowi, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Wystosowane przez organ pismo z dnia 27 września 2024 r. traktować należy jako informację o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 ustawy. W świetle opisanych okoliczności, złożenie skargi na bezczynność jest przedwczesne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl § 1a cytowanego przepisu jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przepis art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1950 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2023 roku, poz. 775 ze zm. dalej jako k.p.a) zawiera definicje legalne spornych dotychczas w piśmiennictwie i orzecznictwie określeń: bezczynność i przewlekłość. Zgodnie z pkt 1 tego przepisu przez bezczynność należy rozumieć niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych lub w terminie skazanym zgodnie z art. 36 § 1. Natomiast przewlekłość oznacza prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (pkt 2). W myśl art. 35 § 1 k.p.a organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (ar. 36 § 1 k.p.a). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a). Zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym, na podmiocie zobowiązanym spoczywał obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie oraz wyjaśnienia, jakie terminy określa ustawodawca do załatwiania spraw określonego rodzaju. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy organ Burmistrz Gminy i Miasta [...] popadł w bezczynność w rozpoznaniu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej tj. udostępnienie kopii umów 71 lokali mieszkalnych wchodzących w zasób mieszkaniowy gminy, które są wymienione w zestawieniu lokalnych mieszkalnych zgodnie z uchwałą Rady Gminy Miasta [...] z 26 stycznia 2023 roku. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej( DZ.U z 2022 roku, poz. 902 ze zm. dalej jako u.d.i.p.), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Z treści art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy u.d.i.p. wynika, że zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Katalog podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 1 - 5 u.d.i.p. nie ma charakteru wyczerpującego. Ze sformułowania "w szczególności" wynika, że jest to wyliczenie przykładowe, otwarte, mające charakter porządkujący. Nie wyklucza istnienia innych podmiotów, nienależących do żadnej z kategorii tam wymienionych, które z uwagi na to, że wykonują określone zadania publiczne, pozostają zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, o ile ją posiadają. Struktura organizacyjna i własnościowa takich podmiotów nie ma decydującego znaczenia, gdyż obowiązany do udostępniania informacji publicznej jest każdy podmiot, który wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 grudnia 2022 r. II SAB/Go 89/22). W sytuacji gdy do organu wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej winien w pierwszej kolejności rozstrzygnąć czy żądana informacja należy do kategorii informacji publicznych, a jeśli tak czy jest informacja publiczna prosta, czy też informacja publiczna przetworzona. Zgodnie z art. 3 ust.1 u.d.i.p uzyskanie dostępu do informacji publicznej przetworzonej uzależnione jest od wykazania przez wnioskodawcę, że uzyskanie tej informacji jest istotne dla interesu publicznego. W przypadku spraw dotyczących dostępu do informacji publicznej organ administracji pozostaje w bezczynności wówczas, gdy nie udostępnił zainteresowanemu podmiotowi żądanej przez niego informacji publicznej stosownie do przepisów u.d.i.p., nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., nie umorzył postępowania w myśl art. 14 ust. 2 u.d.i.p. bądź też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. odpowiedzi należy udzielić bez zbędnej zwłoki, jednakże nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Termin ten może być przedłużony, co przewiduje art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Należy zauważyć, iż w sytuacji gdy organ uznał, iż przedmiotowa informacja dotycząca 71 kopii umów najmu jest informacją przetworzoną, to w sposób prawidłowy wezwał w dniu 26 września 2024 roku skarżącego do wykazania istotnego interesu publicznego, zakreślając termin 14 dni. Jeżeli do uwzględnienia wniosku dostępowego niezbędne jest wytworzenie z posiadanych informacji prostych informacji przetworzonej, konieczne staje się uruchomienie postępowania polegającego na ustaleniu czy wnioskodawca spełnia przesłankę wskazaną w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. warunkującą uzyskanie takiej informacji, tj. czy jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W takiej sytuacji najbardziej odległym terminem, w jakim powinno nastąpić udzielenie informacji zgodnie z żądaniem, bądź wydanie decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji, jest termin 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku. W ocenie Sądu pismo z dnia 26 września 2024 roku skierowane do skarżącego należało rozumieć jako informacja, że termin do załatwienia sprawy o udzielenie informacji publicznej zostaje przedłużony o 14 dni w trybie art. 13 ust.2 u.d.i.p., ponieważ organ uznawał, że skarżący winien mieć możliwość taki interes wykazać, aby taką informację pozyskać. Należy zauważyć, iż organ faktycznie w sytuacji gdy skarżący nie wypełnił tego zobowiązania o wykazaniu istnienia interesu publicznego aby taką informację otrzymać winien rozpoznać złożony wniosek poprzez odmowę dostępu do informacji publicznej w formie decyzji. W ocenie Sądu nie można podzielić stanowiska skarżącego z dnia 26 września 2024 roku było załatwieniem jego wniosku i od tego terminu pozostawał w bezczynności. Należy zauważyć, iż skarżący w żaden sposób nie zajął stanowiska wobec zobowiązania wykazania interesu publicznego w otrzymaniu takiej informacji i nie zakomunikował swojego stanowiska organu. Tak naprawdę to skarżący dopiero w skardze do sądu zarzucał, że organ dokonał wadliwej oceny, że żądana przez niego informacja jest informacją przetworzoną. Skoro organ zakreślił skarżącemu termin 14 dni na wykazanie istnienia interesu publicznego winien przedmiotowy rozpoznać wniosek po upływie zakreślonego terminu. Skarżący w zakreślonym terminie na zajęcie stanowiska nie poinformował organu, iż nie zgadza się że żądana informacja ma charakter przetworzony, a od razu złożył skargę na bezczynność organu. W dacie złożenia skargi jeszcze nie upłynął termin do zajęcia stanowiska przez skarżącego i z tego powodu organ dopiero po jego upływie powinien sprawę załatwić. Z tego względu, że w dniu wnoszenia skargi na bezczynność organ oczekiwał na stanowisko co do wykazania interesu publicznego przez skarżącego nie pozostawał w bezczynności. Dopiero po upływie tego terminu, w sytuacji gdyby skarżący nie wykazał żądanego interesu powinien wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Nawet w wypadku gdy wnioskodawca nie odpowie na wezwanie do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, przemawiającego za udostępnieniem informacji publicznej przetworzonej, podmiot obowiązany do jej udzielenia musi zawsze w uzasadnieniu decyzji o odmowie odnieść się do kwestii, czy przesłanka, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. istnieje i przedstawić argumentacje w tym zakresie. W związku z tym skarżący przedwcześnie wniósł skargę zarzucając organowi bezczynność. W ocenie Sądu nie zachodziły podstawy do odrzucenia skargi z uwagi na fakt, że skarżący błędnie określił nazwę organu administracji publicznej jako Urząd Gminy i Miasta w [...], a nie Burmistrz. Błędne przywołanie nazwy organu nie może stanowić podstawy do odrzucenia skargi, skoro z przepisów prawa wynika, że wniosek może być załatwiony przez Burmistrza Miasta i Gminy [...]. Z uwagi na powyższe biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.