VIII SAB/Wa 62/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 21 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Wójta Gminy J. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 24 maja 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy J. do rozpatrzenia punktu 3 wniosku skarżącego Stowarzyszenia [...] z dnia 24 maja 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy J. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Wójta Gminy J. na rzecz skarżącej Stowarzyszenia [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z 24 maja 2025 r. Stowarzyszenie na Rzecz Rozwoju Gminy J.(dalej: "skarżący", ") zwróciło się do Wójta Gminy J.(dalej: "organ", "Wójt") o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1) skanu dokumentacji projektowej związanej z remontem w dniu 25.10.2024r drogi gminnej w msc. [...] na działce nr [...] i w msc. O. na działce nr [...]; 2) skanu protokołu z odbioru robót wykonanych tego dnia; 3) czy przedmiotowy remont drogi nie został wykonany na prywatnych działkach? Jeżeli tak, to prosimy o podanie ich numerów. W odpowiedzi na powyższy wniosek Wójt przy piśmie z dnia 4 czerwca 2025 r. przekazał kosztorys inwestorski robót oraz protokół odbioru robót. Ponadto wskazał, że remont drogi był wykonany w istniejącym pasie drogowym. Pismem z 5 czerwca 2025 r. skarżący wniósł o precyzyjną odpowiedź na pkt 3 wniosku. Zauważył, że nie wnosił o udostępnienie informacji publicznej w zakresie tego, czy remont drogi był wykonany w istniejącym pasie drogowym. Zwrócił się do organu o czytanie wniosków z należytą starannością i ze zrozumieniem. W złożonej, pismem z 21 czerwca 2025 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze skarżący zarzucił organowi bezczynność w udzieleniu informacji na wniosek. Autor skargi zarzucił naruszenie: 1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (dalej jako: "MPPOIP") w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa Człowieka do informacji, 2) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji na wniosek, 3) art. 10 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej jako: "UDIP") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieprawidłowym, gdyż tylko częściowym, zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji. Stawiając powyższe zarzuty wniósł o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, 2) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, w zakresie nieudostępnionych informacji tj. czy przedmiotowy remont drogi nie został wykonany na prywatnych działkach? Jeżeli tak, to prosimy o podanie ich numerów; 3) zasądzenie od organu na naszą rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazał m.in., że niepełna odpowiedź Gminy J. z dnia 4 czerwca 2025r. zmusiła skarżącego do skierowania kolejnego wniosku w dniu 5 czerwca 2025r. Pomimo upływu tego terminu podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek w dniu 24 maja 2025r. nie udzielił w pełni informacji publicznej na przedmiotowy wniosek. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, z uwagi na nadużywanie przez skarżącego prawa do informacji publicznej i obciążenie skarżącego kosztami postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że skarżący otrzymał odpowiedź na wniosek w dniu 5 czerwca 2025r. oraz że, intencją strony jest zakłócanie pracy urzędu oraz utrudnianie pracy urzędnikom. Ponadto organ podniósł m.in., iż w dotychczas rozpoznanych kilkudziesięciu sprawach dotyczących udzielenia informacji publicznej skarżącemu lub J.S., Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odnosił się do ww. argumentów, pomimo iż intencje działania skarżącego powinny być również oceniane szerzej niż w jednostkowych wnioskach, a brak jest trybu, w którym organ mógłby zapobiec nadużywaniu prawa do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt. 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe zakreśla zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym przypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W przedmiotowa sprawa dotyczy skierowanego do Wójta Gminy J. wniosku skarżącego z 24 maja 2025 r. o udzielenie informacji publicznej w zakresie odpowiedzi na punkt 3 ww. wniosku tj.: czy remont drogi (o którym mowa we wniosku – dopisek sądu) nie został wykonany na prywatnych działkach? Jeżeli tak, to podanie ich numerów. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022r. poz. 902; dalej: "u.d.i.p."), obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Nie budzi również wątpliwości, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną. Przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, w zakresie tych zadań. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, stanowi ją treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej oraz podmioty niebędące organami administracji, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane. Pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z tymi przepisami informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Wskazać należy, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. oraz następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia informacji, nie umożliwiają jej udostępnienia w sposób w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeśli informacja publiczna, której domaga się zainteresowany podmiot, została upubliczniona, organ, do którego skierowano odpowiedni wniosek, winien jedynie odesłać wnioskodawcę do publikatora. Jeżeli zaś informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Zgodnie natomiast z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następuje w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto, organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu. Wobec powyższych wskazań Sąd przyjął, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu punktu 3 wniosku skarżącego z 24 maja 2025r. (o czym orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku), bowiem nie udzielił mu pełnej, żądanej informacji publicznej. Organ udzielił jedynie odpowiedzi, w której odnosząc się do punktu 3 wniosku wskazał, że remont drogi był wykonany w istniejącym pasie drogowym. Tymczasem skarżący żądał informacji, czy remont drogi nie został wykonany na prywatnych działkach? A sytuacji odpowiedzi twierdzącej, wnosił o podanie ich numerów. W ocenie Sądu, organ nie udzielił informacji objętej punktem 3 ww. wniosku. Odnosząc się do twierdzenia organu, wyrażonego w odpowiedzi na skargę, odnośnie tego, że skarżący nadużywa dostępu do informacji publicznej, wyjaśnić trzeba, że u.d.i.p. nie zna pojęcia "nadużycia prawa do informacji publicznej", jako przesłanki odmowy jej udostępnienia. Stanowisko takie wypracowano w piśmiennictwie i orzecznictwie, wskazując, że nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy podejmuje się próbę korzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest w szczególności prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych organów (J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej [w:] J. Góral, R. Hauser i J. Trzciński, Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Naczelny Sąd Administracyjny, W-wa, 2005r., s. 146-147; wyroki NSA z: 16 października 2015 r. sygn. akt I OSK 1992/14; 23 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1601/15; 14 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2642/16). Można zatem przyjąć, że tak w doktrynie, jak i w judykaturze, konstrukcja nadużycia prawa do informacji publicznej pojawia się w kontekście następującej motywacji i celów realizowanych przez osoby składające wnioski: 1) wykorzystania prawa do informacji w celu zakłócenia funkcjonowania organów administracji (do swoistego pieniactwa z wykorzystaniem prawa do informacji); 2) wykorzystania dla celów gospodarczych, zawodowych lub na potrzeby prowadzenia indywidualnych sporów prawnych; 3) wykorzystania dla szykanowania osób piastujących funkcje publiczne, do pozyskiwania informacji o tych osobach nie w celu społecznej kontroli, lecz dla prowadzenia sporów osobistych, zaspokojenia prywatnych animozji (por. wyrok WSA w Krakowie z 28 stycznia 2020 r. sygn. akt II SAB/Kr 481/19). Nadużycie prawa do informacji publicznej polega zatem na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, kontroli przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów. Celem u.d.i.p. nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione, czy też stworzenie formalnych mechanizmów umożliwiających destrukcję działalności organów władzy publicznej. Wprawdzie w u.d.i.p. nie określono granic korzystania z prawa do informacji, a zatem brak jest jakichkolwiek ograniczeń zarówno co do liczby, jak i jakości żądanej informacji. Taki stan rzeczy powoduje jednak, że w praktyce bardzo często dochodzi do nadużywania prawa do informacji do realizacji celów, które nie wynikają z ustawy, ani tym bardziej z Konstytucji RP oraz celów, które są trudne do pogodzenia z założeniami całego systemu prawa, składającego się z leżących u jego fundamentów wartości i zasad aksjologicznych. W związku z tym w każdym indywidualnym przypadku zachowanie wnoszącego o udzielenie informacji publicznej winno być oceniane nie tylko w kontekście uprawnienia do uzyskania takiej informacji, ale w konkretnych sytuacjach należy również uwzględnić płynące wobec niego wartości, a przede wszystkim nadrzędne zasady. Zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji, a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 799/12; Nadużywane prawa do informacji publicznej - Uwagi De Lege Lata i De Lege Ferenda, A. Piskorz-Ryń, Kontrola Państwowa nr 6/2008). Z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego, w tym również publicznego prawa dostępu do informacji publicznej wynika, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej. Odmowa ochrony nie następuje jednak przez zakwestionowanie przedmiotu określonego prawa, lecz wiąże się z odmową realizacji roszczenia, które z niego wynika, co w przypadku prawa dostępu do informacji publicznej powinno następować przez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Nadużycie prawa do informacji publicznej może bowiem zachodzić dopiero, gdy takie prawo do dostępu do konkretnej informacji publicznej wnioskodawcy przysługuje. W pierwszej kolejności konieczne jest więc ustalenie, czy żądana informacja jest informacją publiczną. Dopiero w następnej kolejności należy wykazać, że żądanie jej udostępnienia stanowi nadużycie prawa. Jednak odmowa udostępnienia informacji publicznej z powodu nadużycia prawa może nastąpić w formie decyzji wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Z powyższych względów, kwestia nadużycia prawa do informacji publicznej nie może być przedmiotem badania w sprawie bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej. W postępowaniu sądowoadministracyjnym w przedmiocie bezczynności organu ustaleniu podlega jedynie charakter żądanej informacji. Na tym etapie postępowania argumentacja organu związana z nadużyciem przez skarżącą prawa do informacji nie może być uznana za skuteczną. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał w pkt 1 wyroku organ do rozpoznania punktu 3 wniosku skarżącego z 24 maja 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Oceniając charakter zaistniałej bezczynności – jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a. – Sąd, po analizie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, uznał, że bezczynność nie miała charakteru rażącego (punkt 2 sentencji wyroku). Sąd w tym zakresie wziął pod uwagę, że "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. O kosztach postępowania, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (punkt 3 sentencji wyroku). Na zasądzoną kwotę składa się wpis od skargi w wysokości 100 zł.