VIII SAB/Wa 63/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi P. M. wspólnika spółki cywilnej "[...]" z siedzibą w [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2010 1) stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Powiatowego Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...]; 2) stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierza Kierownikowi Powiatowego Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] grzywnę w wysokości [...] ([...]) złotych; 4) zasądza od Kierownika Powiatowego Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na rzecz skarżącego P. M. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga P. M. – wspólnika spółki cywilnej [...] na przewlekłe prowadzenie przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] postępowania w sprawie przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2010 rok. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu [...] maja 2010 r. P. M. – wspólnik spółki cywilnej [...] z siedzibą w B. (zwany dalej: skarżący) złożył do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (zwany dalej: Kierownik BP w [...], organ I instancji) wniosek o przyznanie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (zwana dalej także: płatność ONW) na 2010 rok. Decyzją Nr [...] z [...] września 2010 r. organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne uznając, że spółka cywilna nie posiada przymiotu strony do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie przedmiotowej płatności. Na skutek złożonego odwołania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (zwany dalej: Dyrektor ARiMR, organ odwoławczy) decyzją Nr [...] z [...] października 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 maja 2011 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 36/11) uchylił decyzje organów obu instancji, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 19 grudnia 2012 r. (sygn. akt II GSK 1833/11) oddalił skargę kasacyjną Dyrektora ARiMR. Wskazane rozstrzygnięcia wpłynęły do organu I instancji - [...] lutego 2013 r. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji pismem z [...] lutego 2013 r. wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień w sprawie i dokumentów, zakreślając termin 30 dni na dokonanie ww. czynności. W odpowiedzi na powyższe skarżący w dniu [...] maja 2013 r. złożył wyjaśnienie oraz dokumenty mające potwierdzić prowadzenie działalności rolniczej przez spółkę w 2010 r. oraz wniósł o dopuszczenie dowodu z zeznań świadków. Zawiadomieniem z [...] maja 2013 r. Kierownik BP w [...] w związku ze zmianą siedziby spółki przekazał sprawę do organu właściwego – Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...]. (zwany dalej: Kierownik BP w [...]). Z kolei zawiadomieniem z 23 czerwca 2014 r. Kierownik BP w [...] w związku z ponowną zmianą siedziby spółki przekazał sprawę do Kierownika BP w [...] zgodnie z właściwością miejscową. Ww. dokumenty wpłynęły do organu I instancji [...] czerwca 2014 r. Pismem z [...] kwietnia 2015 r. organ I instancji wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień w sprawie dotyczącej przyznania wnioskowanej płatności na 2010 rok. Odpowiedzi na powyższe skarżący udzielił [...] kwietnia 2015 r. W dniu [...] marca 2015 r. skarżący wniósł do Dyrektora ARiMR zażalenie na przewlekłe prowadzenie przez Kierownika BP w B. postępowania w sprawie przyznania przedmiotowej płatności. Decyzją Nr [...] z [...] maja 2015 r. organ I instancji orzekł o odmowie przyznania spółce przedmiotowej płatności. Skarżący wniósł odwołanie na powołane wyżej rozstrzygniecie. Pismem z [...] maja 2015 r. (data złożenia w organie I instancji) skarżący wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie przez Kierownika BP w [...] postępowania w sprawie przyznania płatności ONW na 2010 rok, nadto o wymierzenie grzywny celem zdyscyplinowania Kierownika BP w [...]. Wskazał, iż w sprawie wyczerpana została droga administracyjna poprzez złożenie do organu nadzoru zażalenia w trybie art. 37 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), które nie zostało uznane za zasadne. Podał również, iż nie do zaakceptowania jest sytuacja, gdy organ I instancji decyzje dotyczące przedmiotowej płatności wydaje dopiero [...] maja 2015 r. W odpowiedzi na skargę Kierownik BP w [...] wniósł o oddalenie skargi, przedstawiając przebieg postępowania w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r, poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Wskazany wyżej przepis ma zastosowanie w niniejszej sprawie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), to jest przed 15 sierpnia 2015 r., z uwagi na treść art. 2 w zw. z art. 1 pkt 1 tej ustawy. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest sprawność prowadzenia przez organ postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku złożonego przez skarżącego [...] maja 2010 r. w sprawie przyznania płatności ONW na 2010 rok. Zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż skarżący wnosząc w trybie art. 37 § 1 k.p.a. zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania otworzył sobie drogę do sądowej kontroli prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania dochodzonej płatności. Oznacza to, że wymóg formalny, o jakim mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. w postaci złożenia zażalenia z art. 37 § 1 k.p.a. w odniesieniu do skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie wszczętej wnioskiem z [...] maja 2010 r. został przez skarżącego spełniony. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, warunkiem formalnym jej dopuszczalności jest poprzedzenie jej wniesienia do sądu administracyjnego, złożeniem zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. Nie ma przy tym znaczenia to, czy zażalenie takie zostało rozpatrzone oraz stanowisko, jakie zajął w sprawie organ wyższego stopnia (por. wyrok WSA w Opolu z 22 grudnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Op 38/14 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o sprawach na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl.). Bez znaczenia zatem dla niniejszego postępowania pozostaje stanowisko Dyrektora ARiMR. Już bowiem samo złożenie ww. zażalenia otworzyło skarżącemu możliwość wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika BP w [...] do sądu administracyjnego. Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane w ustawie. W doktrynie przyjmuje się, że jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – komentarz, wyd. 5, Warszawa 2012 r., str. 44). Trzeba wskazać, że sąd administracyjny rozpoznając sprawę ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania pod kątem zarzutu przewlekłości bada czy podejmowane czynności zmierzały do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są podejmowane, a także czy czynności podejmowane przez organ nie mają charakteru pozornego. W postępowaniu w przedmiocie przyznania płatności ONW przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się w takim zakresie, w jakim postępowanie to nie zostało uregulowane w przepisach ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. nr 64, poz. 427). Zgodnie z art. 21 tej ustawy z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z § 5 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r., Nr 40, poz. 329 ze zm., zwane dalej: rozporządzeniem) kierownik biura powiatowego Agencji zawiadamia rolnika o przyczynach niezałatwienia sprawy dotyczącej przyznania płatności ONW do dnia 1 marca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności ONW, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Płatność ONW jest wypłacana w terminie do dnia 30 czerwca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności ONW (§ 5 ust. 7 rozporządzenia). Z powyższego wynika, że organy mają czas na załatwienie wniosków o dopłaty do 30 marca roku następnego. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że rację ma skarżący wskazując na przewlekłe prowadzenie przez organ I instancji postępowania w sprawie zainicjowanej jego wnioskiem z [...] maja 2010 r. W świetle przedstawionego wyżej stanu fatycznego sprawy i opisanych działań Kierownika BP w [...] ewidentnym jest, iż w okresie od [...] czerwca 2014 r. do [...] kwietnia 2015 r. organ nie przeprowadzał żadnej czynności mającej na celu rozpoznanie wniosku, nie zawiadamiał skarżącego o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Obecnie odwoływanie się organu do ogólnych twierdzeń o skomplikowanym charakterze sprawy, potrzebie weryfikacji obszernego materiału bez wykazania jakie to czynności i w jakim czasie zostały wykonane wskazuje na gołosłowność tych twierdzeń. Ponadto organ zaniechał poinformowania stron o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy oraz jakie czynności podejmie w celu jej załatwienia. Podkreślić należy, że od momentu przekazania organowi I instancji akt sprawy przez kierownika BP w [...], co miało miejsce [...] czerwca 2014 r., dopiero [...] kwietnia 2015 r. a więc po [...] miesiącach Kierownik BP wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień. Organ w żadnym stopniu nie wskazał jakie czynności były wykonywane w okresie od [...] czerwca 2014 r. do [...] kwietnia 2015 r. Nadto należy zauważyć, że postępowanie dotyczy wniosków o przyznanie dopłat za 2010 rok. Wnioski takie powinny być objęte przez organ szczególną starannością i dbałością w zakresie merytorycznego rozpoznania jak i terminu rozpoznania. Niwelacja stanu przewlekłości postępowania poprzez wydanie decyzji w dniu [...] maja 2015 r. decyzji nie zwalnia sądu od rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie oceny czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wymieniony obowiązek wynika z treści art. 149 p.p.s.a. Przystępując zatem do oceny czy przewlekłość miała charakter rażący należy stwierdzić, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan w którym wyraźnie, ewidentnie, drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Do uznania jako rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Przewlekłe prowadzenie postępowania musi charakteryzować się podejmowaniem kolejnych czynności z przekroczeniem terminów i musi być pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W sytuacji gdy organ nie jest w stanie wykazać, że w okresie od [...] czerwca 2014 r. do [...] kwietnia 2015 r. wykonywał jakiekolwiek czynności w sprawie, upłynął długi okres od czasu złożenia wniosku do jego rozpoznania, nie informował skarżącego o zakresie i stopniu zaawansowania postępowania, nie dotrzymał wyznaczonego terminu zakończenia sprawy, to w ocenie Sądu istnieje podstawa do uznania, iż przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mając na względzie powyższe, działając na podstawie przepisów art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. Przyjmując za podstawę rozstrzygnięcia art. 149 § 2 p.p.s.a., w tych okolicznościach Sąd wymierzył organowi grzywnę w wysokości [...] zł. O kosztach postępowania Sąd orzekł biorąc za podstawę art. 200, art. 205 § 1, art. 209 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.). Wskazana w punkcie 4 wyroku kwota obejmuje kwotę 240 zł wynagrodzenia pełnomocnika oraz kwotę 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.