VIII SAB/Wa 64/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 8 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi D. K., E. P. na bezczynność Wójta Gminy R. w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości 1. zobowiązuje Wójta Gminy R. do rozpoznania wniosku D. K. i E. P. z dnia [...] czerwca 2014 r. o rozgraniczenie nieruchomości, w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Wójt Gminy R. dopuścił się bezczynności, 3. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy R. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. 4. wymierza Wójtowi Gminy R. grzywnę w wysokości [...] ([...] tysiące) złotych, 5. w pozostałym zakresie oddala skargę, 6. zasądza od Wójta Gminy R. na rzecz skarżących D. K. i E. P. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga D. K. i E. P. na bezczynność Wójta Gminy R. w wydaniu decyzji w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Pismem z 5 czerwca 2014 r. (data wpływu do organu) D. K. i A. S.-G. zwróciły się do Wójta Gminy R. (zwany dalej: Wójt, organ) – w trybie art. 30 ust. 1 w związku z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287, ze zm., zwana dalej: p.g.k.) o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości stanowiącej ich własność, położonej w R., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka o nr ewid. [...], o powierzchni [...] ha, uregulowanej w księdze wieczystej KW [...], z nieruchomością sąsiednią, stanowiącą własność J.i D. W., oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka o nr ewid. [...]. W dniu 18 listopada 2014 r. (data wpływu do organu) D. K. i E. P. (zwane dalej: skarżące, wnioskodawczynie) złożyły do Wójta pismo dotyczące wszczęcia postępowania o rozgraniczenie działek [...] i [...]. Wniosły o poinformowanie o podjętych przez organ czynnościach w zakresie ww. wniosku. Nadto podały, iż aktualnie właścicielami działki [...] są D. K. i E. P. (która jako wnioskodawca wstępuje w miejsce A. S.-G.). Pismem z 11 kwietnia 2015 r. skarżące złożyły do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (zwane dalej: Kolegium) zażalenie na bezczynność organu w rozpoznaniu ich wniosku o rozgraniczenie nieruchomości. Wniosły o wyznaczenie Wójtowi dodatkowego terminu załatwienia sprawy oraz wyjaśnienia przyczyn bezczynności. Postanowieniem znak [...] z [...] grudnia 2015 r. Kolegium za zasadne uznało zażalenie skarżących na niezałatwienie sprawy rozgraniczenia nieruchomości w terminie oraz wyznaczyło Wójtowi dodatkowy termin załatwienia sprawy do 20 stycznia 2016 r. Jednocześnie zarządziło wyjaśnienie przyczyn zaistniałej zwłoki w załatwieniu sprawy i ustalenia osób temu winnych. Postanowieniem z [...] grudnia 2015 r. Wójt orzekł o wszczęciu postepowania o rozgraniczenie nieruchomości – działki nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej w obrębie geodezyjnym R., stanowiącej własność wnioskodawczyń, z działką sąsiednią nr [...], stanowiącą własność J. i D. W.. W dniu 22 grudnia 2015 r. Wójt wystąpił do pięciu podmiotów świadczących usługi geodezyjne z zapytaniem ofertowym dotyczącym rozgraniczenia ww. nieruchomości, w którym określono termin złożenia oferty do 8 stycznia 2016 r., z terminem realizacji 4 miesięcy od dnia podpisania umowy. W wyznaczonym terminie zostały złożone 2 oferty, 12 stycznia 2016 r. dokonano czynności otwarcia ofert i wybrano ofertę z najniższą oferowaną cenę (przedsiębiorcę "[...]" USŁUGI GEODEZYJNE M. C.). Umowa na wykonanie rozgraniczenia nieruchomości z terminem jej wykonania 4 miesięcy od dnia podpisania umowy (do 26 maja 2016 r.) została zawarta 26 stycznia 2016 r. Pismem oznaczonym datą 8 września 2016 r. skarżące złożyły do Kolegium kolejne zażalenie na bezczynność organu w rozpoznaniu ich wniosku o rozgraniczenie nieruchomości. Pismem z 9 września 2016 r. (data wpływu do organu 16 września 2016 r.) skarżące wniosły do sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu w wydaniu decyzji w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Skarżące wniosły o: 1. zobowiązanie Wójta do wydania decyzji w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 2. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania; 3. stwierdzenie, że bezczynność organu lub przewlekłe powadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, zwana dalej: p.p.s.a.); 5. rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym; 6. zasądzenie od Wójta zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Wywiodły, iż działanie, a właściwie zaniechania organu naruszają art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 2, art. 36 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm., zwana dalej: k.p.a.), przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Uzasadniając skargę skarżące po przedstawieniu stanu sprawy podały, że potwierdza on bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku. Wskazały, iż całkowita bierność organu w postępowaniu, aż do [...] grudnia 2015 r. tj. wydania postanowienia o wszczęciu postępowania (z wniosku z 26 maja 2014 r.), po postanowieniu Kolegium stwierdzającym, iż niezałatwienie sprawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wyznaczeniem terminu załatwienia sprawy na dzień 20 stycznia 2016 r., z pewnością wyczerpuje znamiona rażącego naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę organ (nie zajmując stanowiska w sprawie) podał, iż Gmina R. nie posiada komórki geodezyjnej, a prace geodezyjne z terenu Gminy prowadzi Starostwo Powiatowe w L.. Wskazał, iż po zleceniu geodecie przeprowadzenia sporządzenia stosownej dokumentacji w celu przeprowadzenia rozgraniczenia okazało się, że wystąpiły problemy z uzyskaniem pełnej dokumentacji geodezyjnej i może wydłużyć się okres jej realizacji. Według oświadczenia geodety (z przyczyn od niego niezależnych), z uwagi na konieczność oczekiwania na pozyskanie dokumentacji z archiwum, jest on zmuszony wnioskować o przedłużenie wykonania zlecenia do 30 września 2016 r. Wyjaśnił dalej, że 14 października 2016 r. odbyła się rozprawa graniczna i po przeprowadzeniu czynności rozgraniczeniowych została zawarta ugoda, a geodeta sporządził protokół graniczny ugody, który został zgodnie podpisany przez obydwie strony postępowania. Po otrzymaniu od geodety protokołu ugody wraz z załącznikami - pełną dokumentacją geodezyjną - w terminie do dnia 21 października 2016 r. zostanie wydane postanowienie o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r. na podstawie art. 1 pkt 40 oraz art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658) sprawowana przez sądy administracyjne, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8). W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na bezczynność organu w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, środkiem tym jest zażalenie. Jak przedstawiono wyżej, skarżące wniosły zażalenie po raz pierwszy 11 kwietnia 2015 r., które zostało uznane za zasadne postanowieniem Kolegium z [...] grudnia 2015 r. Drugie zażalenie złożone zostało we wrześniu 2016 r. i jak wynika z odpowiedzi na skargę przekazane do rozpoznania przez Kolegium 13 września 2016 r. Wobec powyższego skarga jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Odnosząc się do meritum podać należy, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Ponadto, dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu. Okoliczności, jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., czy też nie. Przedmiotem niniejszego postępowania jest bezczynność organu administracji publicznej w rozpoznaniu wniosku skarżących w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Rozstrzygnięcie administracyjne w tym przedmiocie podejmowane jest na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (publ.: j.w.). Według art. 29 ust. 1 i 2 p.g.k., rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Rozgraniczeniu podlegają przy tym, w miarę potrzeby, wszystkie albo niektóre granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami. Rozgraniczenia nieruchomości dokonuje co do zasady organ administracji publicznej, tj. wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a w przypadkach określonych ustawie – sąd (art. 29 ust. 3). Generalnie rozgraniczenie następuje w postępowaniu administracyjnym, choć ze względu na konieczność dysponowania wiedzą specjalistyczną, czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta (art. 31 ust. 1). W razie sporu co do przebiegu granicy geodeta powinien dążyć do zawarcia ugody, która ma moc ugody sądowej (art. 31 ust. 4). Jeżeli natomiast takie porozumienie nie zostanie osiągnięte, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron (art. 33 ust. 1). Jeżeli natomiast nie ma podstaw do wydania decyzji administracyjnej w opisanym wyżej trybie bądź też strona odwoła się tego rozstrzygnięcia, rozgraniczenie nieruchomości następuje w postępowaniu sądowym. Na gruncie niniejszej sprawy istotne jest, że ustawodawca nie wprowadza szczególnych terminów załatwienia wniosku o rozgraniczenie nieruchomości. Obowiązuje zatem w tym zakresie ogólna regulacja zawarta w k.p.a. Według art. 35 § 1 i 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Art. 36 § 1 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając zarazem przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że wniosek o rozgraniczenie nieruchomości został złożony do organu 5 czerwca 2014 r., natomiast postanowienie o wszczęciu postępowania Wójt wydał [...] grudnia 2015 r., tj. po upływie ponad 17 miesięcy od jego wpływu i dopiero po wydaniu przez Kolegium ([...] grudnia 2015 r.) postanowienia uznającego zażalenie skarżących za zasadne. Z kolei postępowanie ofertowe (zapytanie ofertowe i rozpatrzenie ofert) Wójt prowadził w okresie od 22 grudnia 2015 r. (wystosowano zapytania do 5 podmiotów) do 26 stycznia 2016 r. (kiedy podpisano umowę zlecenia z wybranym geodetą, z terminem jego realizacji do 26 maja 2016 r.). Jednak co wynika z akt administracyjnych sprawy, 30 maja 2016 r. geodeta w związku z trudnościami w ustaleniu stanu władania nieruchomości, złożył w organie wniosek o przedłużenie postępowania do dnia 30 września 2016 r. Brak danych, czy wniosek ten został rozpatrzony. Powyższe w ocenie Sądu pozwala na stwierdzenie, iż w okresie od 6 czerwca 2014 r. do nadal organ pozostaje w bezczynności wobec wniosku skarżących o rozgraniczenie nieruchomości, a bezczynność ta ma cechy rażącego naruszenia prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ.: Lex nr 12188894). Taki stan, w ocenie Sądu, wystąpił w niniejszej sprawie. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych wynika bowiem, że w okresie od 6 czerwca 2014 r. do 17 grudnia 2015 r. organ nie podjął żadnej czynności w celu załatwienia sprawy, nie wszczął nawet postępowania w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości. Nie poinformował także wnioskodawczyń żadnym pismem, jaka jest przyczyna takiej bezczynności - "milczenia" organu. Jak wynika z dokumentów przedstawionych przez wnioskodawczynie, organ zwlekał także (od kwietnia do listopada 2015 r.) z przedstawieniem dokumentów sprawy Kolegium, w związku ze złożonym zażaleniem (z 11 kwietnia 2015 r.) na jego bezczynność. Dopiero po orzeczeniu Kolegium stwierdzającym bezczynność organu i zobowiązującym do załatwienia sprawy, Wójt dokonał wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego i podjął ww. czynności. Przy czym w czasie, gdy postępowanie toczyło się z udziałem geodety, tj. podmiotu który dysponuje specjalistyczną wiedzą niezbędną do wykonania czynności w celu rozgraniczenia, pomimo zwłoki geodety w złożeniu dokumentacji, Wójt nie dyscyplinował go, godząc się tym samym z naruszeniem terminu z art. 35 § 3 k.p.a. Na tę okoliczność w aktach sprawy znajdują się jedynie 2 notatki służbowe z maja 2016 r. i dotyczyły upływu terminu, na jaki zawarta została umowa. Sąd zwraca uwagę ponadto, że jak wynika z przedstawionych przy skardze akt administracyjnych niniejszej sprawy, przez cały okres trwania postępowania Wójt ani razu nie poinformował jego stron, w tym wnioskodawczyń – w trybie art. 36 § 1 k.p.a. o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. W ocenie Sądu takie zachowanie organu administracji publicznej może wskazywać na lekceważący stosunek do przepisów, co uzasadnia wniosek o rażącym naruszeniu prawa. Nie ulega zatem wątpliwości, że w okresie od 6 czerwca 2014 r. do nadal Wójt pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżących, i bezczynność ta ma charakter rażący. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach z art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji, dokonania czynności, stwierdzenia lub uznania uprawnienia bądź obowiązku wynikających z przepisu prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 2). Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżących z 5 czerwca 2014 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia akt administracyjnych wraz ze stwierdzeniem prawomocności wyroku (punkt 1 wyroku) uznając jednocześnie, iż organ dopuścił się bezczynności w zakresie określonym w punkcie 1 wyroku (punkt 2 wyroku). Bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt 3 wyroku). W związku ze stwierdzeniem, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa Sąd orzekł o wymierzeniu grzywny w wysokości [...] zł (punkt 4 wyroku), zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a.. Sąd oddalił skargę skarżących w zakresie przyznania od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. uznając, że wymierzenie grzywny w wystarczający sposób zdyscyplinuje organ do załatwienia sprawy (punkt 5 wyroku). O kosztach postępowania – zwrocie uiszczonego wpisu od skargi, Sąd orzekł (punkt 6 wyroku), biorąc za podstawę art. 200 p.p.s.a.