VIII SAB/Wa 67/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) Sędzia WSA Marek Wroczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 17 lutego 2017 r. sprawy ze skargi A. F. na bezczynność Wójta Gminy M. w wydaniu decyzji w sprawie rozgraniczenia nieruchomości 1. zobowiązuje Wójta Gminy M. do rozpatrzenia wniosku A. F. z dnia [...] marca 2011 r., sprecyzowanych wnioskami: z [...] stycznia 2012 r., [...] stycznia 2016 r., z [...] czerwca 2016 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Wójt Gminy M. dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy M. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierza Wójtowi Gminy M. grzywnę w wysokości [...] ([...] tysięcy) złotych; 5. zasądza od Wójta Gminy M. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga A. F. na bezczynność Wójta Gminy M. w wydaniu decyzji w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Pismem z 18 marca 2011 r. (data wpływu do organu) A. F. (zwany dalej: skarżący, wnioskodawca) zwrócił się do Wójta Gminy M. (zwany dalej: Wójt, organ) – w trybie art. 30 ust. 1 w związku z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287, ze zm., zwana dalej: p.g.k.) o rozgraniczenie w sposób trwały jego działek nr: [...],[...],[...] i [...]położonych we wsi A., gmina M. od drogi gminnej, z którą działki te graniczą od strony południowej. Pismem z 12 stycznia 2012 r. (data wpływu do organu) skarżący odwołując się do wcześniejszego wniosku, domagał się trwałego rozgraniczenia drogi od jego nieruchomości. Kolejnym pismem z 18 stycznia 2016 r. (data wpływu do organu) wnioskodawca po raz trzeci wniósł o rozgraniczenie geodezyjne drogi gminnej znajdującej się na działkach nr: [...],[...],[...]i [...]położonych we wsi A. od jego działek. W dniu 9 czerwca 2016 r. (data wpływu do organu) skarżący wniósł o wszczęcie postępowania i rozstrzygnięcie w sprawie przywrócenia do stanu zgodnego z prawem drogi gminnej (w obrębie działki [...]), poprzez usunięcie samowolnie postawionego ogrodzenia posesji w pasie drogowym o szerokości ponad 2 m. Pismem z 6 czerwca 2016 r. Wójt poinformował wnioskodawcę o wyznaczeniu na 23 czerwca 2016 r. spotkania w celu zawarcia ugody. W dniu 5 lipca 2016 r. skarżący złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. (zwane dalej: Kolegium) zażalenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wójta postępowania w sprawie rozgraniczenia jego działek od drogi publicznej. Postanowieniem znak [...] z [...] sierpnia 2016 r. Kolegium za zasadne uznało zażalenie skarżącego na niezałatwienie sprawy rozgraniczenia nieruchomości w terminie i przewlekłego jej prowadzenia oraz wyznaczyło Wójtowi dodatkowy termin załatwienia sprawy do 30 października 2016 r. Jednocześnie zarządziło wyjaśnienie przyczyn zaistniałej zwłoki w załatwieniu sprawy i ustalenia osób temu winnych. W okresie od 1 września 2016 r. do 19 września 2016 r. Wójt podjął następujące czynności - zwrócił się do geodetów z zapytaniem dotyczącym przyjęcia i wykonania zlecenia polegającym na wznowieniu granic drogi gminnej we wsi A., gmina M. na działkach [...] i [...]; ustalił informacje o działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...]; zawarł (19 września 2016 r.) umowę z Przedsiębiorstwem Usług Geodezyjnych i Kartograficznych [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na wykonanie wznowienia granic działek [...],[...],[...] z działką [...] i [...] w obrębie A.. Pismem z 2 listopada 2016 r. (data wpływu do organu) skarżący wniósł do sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu w sprawie rozgraniczenia działki drogowej. Skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie Wójta do wydania decyzji w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 2. zobowiązanie organu do ustalenia pracownika winnego niezałatwienia sprawy; 3. stwierdzenie, że organ rażąco naruszył prawo; 4. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych; 5. nałożenia na organ w ramach zadośćuczynienia zryczałtowanej kary finansowej w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu skargi skarżący szczegółowo przedstawił stan sprawy. Wskazał na nieprawidłowości w działaniu Wójta. Oświadczył, że od wielu lat ponosi szkody z tytułu bezprawnego wykorzystywania jego działek na cele drogowe, a Wójt od 2011 r. nie wydaje decyzji w tej sprawie, nie zawiadamia o przedłużającym się postępowaniu, nie uznał się też za niewłaściwy do załatwienia tej sprawy. Postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne - do chwili obecnej jest to 68 miesięcy. Organ podejmuje czynności pozorne nie prowadzące do załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 12 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm., zwana dalej: k.p.a.) organ powinien rozpatrzyć sprawę bez zbędnej zwłoki. Podał nadto, że pomimo wydania przez Kolegium postanowienia określającego termin załatwienia sprawy, organ terminu tego nie dochował. Organ jest w tej sprawie bezczynny i nieskuteczny. Wójt mataczy, działa nieskutecznie, niesprawnie oraz niesprawiedliwie, przez co narusza jego interes prawny. W odpowiedzi na skargę organ (nie zajmując stanowiska w sprawie) podał, że zgodnie z umową zawartą [...] września 2016 r. pomiędzy Gminą i Przedsiębiorstwem Usług Geodezyjnych i Kartograficznych [...] Sp. z o.o., geodeta uprawniony zobowiązał się do dokonania wznowienia granic w zgodnie z obowiązującymi przepisami Prawa geodezyjnego i Kartograficznego, nieruchomości stanowiącej drogę publiczną, oznaczoną nr [...] w obrębie J. O. i nr [...] w obrębie A. z sąsiadującymi działkami oznaczonymi nr [...], nr [...], nr [...] obrębu J. O. oraz nr [...] i nr [...] obrębu A.. Czynności geodezyjne (ustalenia punktów granicznych) wyznaczono w przesłanym stronom zawiadomieniu na 8 listopada 2016 r. Wyjaśnił dalej, że organ nie dotrzymał terminu załatwienia sprawy ustalonego przez SKO tj. do dnia 30 października 2016 r. ponieważ zapytania o wykonanie czynności geodezyjnych kierowane do geodetów spotkały się z odmową z uwagi na skomplikowany charakter sprawy i brak możliwości czasowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r. na podstawie art. 1 pkt 40 oraz art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658) sprawowana przez sądy administracyjne, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8). W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na bezczynność organu w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, środkiem tym jest zażalenie. Jak przedstawiono wyżej, omawiając stan faktyczny sprawy, skarżący wniósł zażalenie na bezczynność Wójta, które uznane zostało za zasadne, czym dopełnił warunków niezbędnych do złożenia skargi. Odnosząc się do meritum podać należy, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Ponadto, dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu. Okoliczności, jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., czy też nie. Przedmiotem niniejszego postępowania jest bezczynność organu administracji publicznej w rozpoznaniu wniosku skarżącego w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Rozstrzygnięcie administracyjne w tym przedmiocie podejmowane jest na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287, ze zm., zwana dalej: p.g.k.). Według art. 29 ust. 1 i 2 p.g.k., rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Rozgraniczeniu podlegają przy tym, w miarę potrzeby, wszystkie albo niektóre granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami. Rozgraniczenia nieruchomości dokonuje co do zasady organ administracji publicznej, tj. wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a w przypadkach określonych ustawie – sąd (art. 29 ust. 3). Generalnie rozgraniczenie następuje w postępowaniu administracyjnym, choć ze względu na konieczność dysponowania wiedzą specjalistyczną, czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta (art. 31 ust. 1). W razie sporu co do przebiegu granicy geodeta powinien dążyć do zawarcia ugody, która ma moc ugody sądowej (art. 31 ust. 4). Jeżeli natomiast takie porozumienie nie zostanie osiągnięte, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron (art. 33 ust. 1). Jeżeli natomiast nie ma podstaw do wydania decyzji administracyjnej w opisanym wyżej trybie bądź też strona odwoła się od tego rozstrzygnięcia, rozgraniczenie nieruchomości następuje w postępowaniu sądowym. Na gruncie niniejszej sprawy istotne jest, że ustawodawca nie wprowadza szczególnych terminów załatwienia wniosku o rozgraniczenie nieruchomości. Obowiązuje zatem w tym zakresie ogólna regulacja zawarta w k.p.a. Według art. 35 § 1 i 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Art. 36 § 1 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając zarazem przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że wniosek o rozgraniczenie nieruchomości został złożony przez wnioskodawcę do organu po raz pierwszy - 18 marca 2011 r., po raz drugi - 12 stycznia 2012 r., po raz trzeci - 18 stycznia 2016 r. i po raz czwarty - 9 czerwca 2016 r. Pomimo wyraźnego żądania skarżącego dotyczącego przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego jego działek nr: [...],[...],[...],[...] od działek stanowiących drogę publiczną - gminną nr: [...],[...],[...],[...] organ do chwili obecnej, tj. przez ponad sześć lat od wpływu doń pierwszego żądania nie wszczął formalnie postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Jak wynika z przedstawionych przy skardze akt administracyjnych sprawy pierwszą czynnością Wójta w sprawie było zawiadomienie stron (pismo z 6 czerwca 2016 r.) o wyznaczeniu na 23 czerwca 2016 r. spotkania w celu zawarcia ugody, ze wskazaniem, że bezcelowe jest ponoszenie kosztów prac geodezyjnych, gdy może dojść do porozumienia stron. W piśmie tym Wójt wskazuje na kilkukrotne próby wyznaczenia spornego odcinka drogi publicznej przez uprawnionych geodetów, okoliczność ta nie znajduje jednak potwierdzenia w dokumentach sprawy. Następne czynności organ podjął po zwrocie akt sprawy przez Kolegium, które za zasadne uznało zażalenie wnioskodawcy w zakresie bezczynności Wójta w rozpoznaniu wniosku skarżącego o rozgraniczenie działek. Ww. postanowienie wpłynęło do organu 18 sierpnia 2016 r. Akta administracyjne nie wskazują kiedy organ zwrócił się do geodetów z zapytaniem dotyczącym przyjęcia i wykonania zlecenia polegającym na wznowieniu granic drogi gminnej we wsi A., gmina M. na działkach [...] i [...]. Na 1 i 2 września 2016 r. datowane są pisma dwóch geodetów stanowiących odpowiedzi na ww. zapytanie. Następnie 6 września 2016 r. Wójt dokonał ustalenia informacji o działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...], a 19 września 2016 r. zawarł umowę z Przedsiębiorstwem Usług Geodezyjnych i Kartograficznych [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na wykonanie wznowienia granic działek [...],[...],[...] z działką [...] i [...] w obrębie A.. Powyższe w ocenie Sądu pozwala na stwierdzenie, iż w okresie od marca 2011 r. do nadal organ pozostaje w bezczynności wobec wniosku skarżącego o rozgraniczenie nieruchomości, a bezczynność ta ma cechy rażącego naruszenia prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ.: Lex nr 12188894). Taki stan, w ocenie Sądu, wystąpił w niniejszej sprawie. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych wynika bowiem, że w okresie od 18 marca 2011 r. do 6 czerwca 2016 r. organ nie podjął żadnej czynności w celu załatwienia sprawy, nie wszczął nawet postępowania w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości. Nie poinformował także wnioskodawcy żadnym pismem, jaka jest przyczyna takiej bezczynności - "milczenia" organu. Dopiero po orzeczeniu Kolegium stwierdzającym bezczynność organu i zobowiązującym do załatwienia sprawy, Wójt podjął czynności w sprawie. Jednak prowadzone przez organ postępowanie, co wynika pośrednio z dokumentów sprawy – brak jest bowiem formalnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania, które wyraźnie określałoby jego przedmiot - dotyczy wznowienia punktów granicznych, nie zaś rozgraniczenia nieruchomości. Sąd zwraca uwagę ponadto, że jak wynika z przedstawionych przy skardze akt administracyjnych niniejszej sprawy, przez cały okres trwania postępowania Wójt ani razu nie poinformował jego stron, w tym wnioskodawcy – w trybie art. 36 § 1 k.p.a. o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. W ocenie Sądu takie zachowanie organu administracji publicznej wskazuje na lekceważący stosunek do przepisów, co uzasadnia wniosek o rażącym naruszeniu prawa. Nie ulega zatem wątpliwości, że w okresie od 18 marca 2011 r. do nadal Wójt pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego, i bezczynność ta ma charakter rażący. Wprawdzie pierwszy wniosek skarżącego z 18 marca 2011 r. nie zawierał wprost czytelnego przekazu co do jego treści o rozgraniczenie, ale zarówno Sąd jak i Kolegium (SKO) odczytało go w ten sam sposób, tj. że zamiarem strony składającej pismo jest doprowadzenie do rozgraniczenia nieruchomości. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach z art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji, dokonania czynności, stwierdzenia lub uznania uprawnienia bądź obowiązku wynikających z przepisu prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 2). Dodać należy w odniesieniu do złożonej skargi, iż Sąd administracyjny nie ma stosownych kompetencji do zobowiązania organu do ustalenia pracownika winnego niezałatwienia sprawy. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z 18 marca 2011 r. sprecyzowanego pismami z 12 stycznia 2012 r., 18 stycznia 2016 r. i 9 czerwca 2016 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia akt administracyjnych wraz ze stwierdzeniem prawomocności wyroku (punkt 1 wyroku) uznając jednocześnie, iż organ dopuścił się bezczynności w zakresie określonym w punkcie 1 wyroku (punkt 2 wyroku). Bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt 3 wyroku). W związku ze stwierdzeniem, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa Sąd orzekł o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości [...] zł (punkt 4 wyroku). O kosztach postępowania – zwrocie uiszczonego wpisu od skargi, Sąd orzekł (punkt 5 wyroku), biorąc za podstawę art. 200 p.p.s.a.