VIII SAB/Wa 69/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Renata Nawrot /sprawozdawca/, Protokolant Referent – stażysta Urszula Sieradz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi D. P. na bezczynność Prokuratora Rejonowego R. – Wschód w R. w przedmiocie bezczynności organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1) oddala skargę; 2) przyznaje od Skarbu Państwa i nakazuje wypłacić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata P. M. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. D. P. pismem z dnia [...] października 2013 r. złożył skargę na bezczynność Prokuratora Rejonowego R. - Wschód w R. w sprawie braku udostępnienia informacji publicznej. Stan sprawy przedstawiał się następująco: W dniu [...] września 2013 r. D. P. (dalej skarżący) skierował do Prokuratora Rejonowego Prokuratury Rejonowej R. - Wschód w R. wniosek o udostępnienie informacji publicznej, której zakres określił jako: "udzielenie mu wglądu do akt sprawy [...], zastrzegając sobie prawo do wykonania fotokopii interesujących go dokumentów z akt". Wskazał dalej możliwość przesłania skanu całości akt sprawy na jego pocztę e-mailową. W odpowiedzi na powyższy wniosek, Prokurator Rejonowy R. – Wschód w R. (dalej Prokurator, organ) pismem z dnia [...] września 2013 r. wyjaśnił, iż do rozpoznania wniosku niezbędne jest wskazanie przez skarżącego "jakiej informacji żąda, w szczególności zakresu i rodzaju informacji, czyli jakie dokumenty mają mu zostać udostępnione". Organ wskazał jednocześnie powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej możliwe jest udostepnienie informacji publicznej, a nie akt zakończonego postępowania karnego. W kolejnym piśmie skierowanym do Prokuratora z dnia [...] października 2013 r. (data wpływu [...] października 2013 r.) skarżący wyjaśnił, że w poprzednim piśmie należycie umotywował zasadność udzielenia mu informacji publicznej, przy czym domaga się zeznań świadków, podejrzanych w sprawie, uzasadnienia umorzenia śledztwa, wszelkich protokołów, wszelkiego rodzaju notatek urzędowych i dokumentów dotyczących innych czynności przeprowadzonych przez organ, kart przeglądowych całej sprawy z uwzględnieniem przesłania na pocztę skanu zanonimizowanych akt. Prokurator (pismem z dnia [...] października 2013 r.) poinformował skarżącego, że nie jest możliwe rozpoznanie wniosku z uwagi na przesłanie akt do Komendy Miejskiej Policji celem wykonania dodatkowych czynności, a następnie kolejnym pismem z dnia [...] października 2013 r. zawiadomił go, że zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądowo-administracyjnym akta zakończonego postępowania karnego nie są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W opisowej skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący zarzucił bezczynność Prokuratora z powodu nieudostepnienia mu w ustawowym terminie informacji publicznej w postaci kart przeglądowych sprawy [...]. Dalej wywiódł, iż domagał się wglądu do akt, z możliwością kopiowania interesujących go dokumentów, potwierdził fakt żądania przesłania mu dokumentów – skanu na jego pocztę. Jak wyjaśnił w skardze informacje, których żądał, stanowiły informację prostą, a nie przetworzoną. Dodatkowo wskazał, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wskazuje w żadnym przepisie, iż ma on obowiązek sprecyzować jakiego rodzaju informacji, czy dokumentu domaga się udostępnienia. Autor skargi w dalszym ciągu uważał, iż wykazał interes publiczny, wyjaśnił własną teorię, znaczenie ustawy o dostępie do informacji publicznej i konsekwentnie domagał się wglądu do wszystkich dokumentów urzędowych, które są w aktach, po ich anonimizacji. Zaznaczył, że chce się zorientować w całości sprawy, nie zaś w części. Do skargi dołączył kserokopię korespondencji z Prokuraturą Rejonową. W odpowiedzi na skargę organ nie zgodził się stanowiskiem D. P., wywiedzionym w skardze i po przedstawieniu przebiegu stanu sprawy wskazał, że akta postępowania przygotowawczego same w sobie nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej zwanej "u.d.i.p."). W ocenie Prokuratora skarżący żądał dostępu do całości akt zakończonego postępowania karnego [...], które nie mogą zostać udostępnione w trybie powołanej ustawy. Organ również stwierdził, że skarżący nie wyjaśnił do jakich dokumentów domaga się dostępu i nie określił, jaką informację chciałby uzyskać. Organ wywiódł, iż dostęp do akt spraw zakończonych prowadzonych przed organami prokuratury dla osób nie będących jej stronami, pozostaje poza regulacją ww. ustawy, gdyż nie są one w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną. O bezczynności organu, jak wskazano w odpowiedzi na skargę, można mówić wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności nie podejmie jej w terminie określonym przez przepisy prawa, a zatem wówczas gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. W konkluzji Prokurator wskazał, że dwukrotnie udzielił skarżącemu odpowiedzi, iż żądana informacja nie jest informacją publiczną. Tym samym, jak podał organ, brak było podstaw do wszczęcia trybu określonego w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest zarzut bezczynności Prokuratora Rejonowego R. – Wschód w R. w sprawie udostępnienia informacji publicznej, w oparciu o przepisy u.d.i.p., w zakresie wszystkich dokumentów, znajdujących się w aktach sprawy, prowadzonej przez Prokuraturę Rejonową w R., o sygn. akt [...] poprzez udostępnienie dokumentów do przeglądania (i ewentualnie kopiowania) w urzędzie, w uzgodnionym terminie. Zatem w pierwszej kolejności należy ocenić dopuszczalność wniesienia skargi. Stosownie do art. 21 wskazanej ustawy, do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, w skrócie p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. W przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność, co zaznaczyć należy, nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji. Podkreślić należy, że warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Nie mniej w przypadku skargi na bezczynność organu, której przedmiotem jest dostęp do informacji publicznej należy przyjąć, iż skarga nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Brak jest bowiem podstaw do występowania z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazywania, że złożone zostało zażalenie na bezczynność organu w trybie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r. o sygn. akt I OSK 601/05). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wprowadza zasadę, iż udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno prawnej, zaś przepisy kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, iż przedmiotowa skarga na bezczynność Prokuratury Rejonowej R. – Wschód w R. złożona do sądu administracyjnego jest dopuszczalna, co pozwala na dokonanie jej merytorycznej oceny. Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Natomiast w świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych jest informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i trybie określonym w u.d.i.p. Zaznaczenia wymaga, że określenie "sprawa publiczna" nie zostało zdefiniowane w u.d.i.p., a ustalenie jego znaczenia jest kluczowe dla prawidłowego ustalenia treści zawartej w przepisie art. 1 ust. 1 tej ustawy. Ustalając znaczenie pojęcia "sprawa publiczna" należy mieć na uwadze treść art. 61 Konstytucji RP oraz art. 6 ust.1 u.d.i.p. Wskazana norma konstytucyjna - prawo do informacji publicznej, wiąże się z działalnością organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne, a także organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera natomiast przykładowe wyliczenie rodzajów informacji będących informacjami publicznymi. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 13 ust. 1 przewiduje, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Z kolei art. 16 ust. 1 ustawy stanowi, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Decyzja o odmowie udzielenia informacji publicznej powinna zostać wydana w przypadku, kiedy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej odmawia wnioskodawcy, powołując się np. na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności, czy tajemnicę państwową, służbową, skarbową lub statystyczną. Natomiast w sytuacji, w której podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej uznaje, że objęta wnioskiem informacja nie ma charakteru informacji publicznej, wystarczy zawiadomienie o tym wnioskodawcy zwykłym pismem. Na takim stanowisku stanął w wyrokach z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. I OSK 2592/12 (LEX nr 1247152) i z dnia 29 grudnia 2011 r., sygn. I OSK 1864/11 (LEX nr 1149262) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że "jeżeli żądanie strony nie stanowi żądania udzielenia informacji publicznej, to nie ma podstaw do wydawania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., lecz należy wnioskodawcę poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej". W sytuacji, w której organ, do którego skierowano wniosek uznaje, że żądana informacja nie jest informacją publiczną zawiadamia o tym wnioskodawcę pismem. Sposobem na zweryfikowanie poglądu adresata wniosku co do charakteru informacji jest skarga na bezczynność organu. Zadaniem sądu administracyjnego przy rozpoznaniu takiej skargi jest przesądzenie, czy żądana informacja jest informacją publiczną (wyroki NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. I OSK 916/12, LEX nr 1394107 oraz sygn. I OSK 903/12, LEX nr 1394107). Taka też sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem organ w piśmie z dnia [...] września 2013 r. i z dnia [...] października 2013 r., znak [...] stanął na stanowisku, że objęte wnioskiem o udostępnienie żądanie nie stanowi informacji publicznej. Stanowisko to Prokurator Rejonowy R. – Wschód podtrzymał w odpowiedzi na skargę stwierdzając, że żądane informacje "dostęp do wszystkich dokumentów" nie stanowi informacji publicznej, do której udostępnienia zobligowany był organ. Zwrócenia uwagi wymaga, że prawo do uzyskania informacji publicznej przysługuje zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. - każdemu. Jednak prawo, którego realizacji domaga się wnioskodawca musi zostać we wniosku skonkretyzowane. Każdy wniosek, niezależnie od tego, jaki rodzaj postępowania ma wszczynać, musi zawierać co najmniej takie dane i być na tyle precyzyjny, aby możliwe było jego załatwienie zgodnie z prawem. Nie można uznać, że prawidłowy jest wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jeżeli wnioskodawca nie wskazuje konkretnie określonej informacji, lecz czyni to bardzo ogólnie. Akta spraw, w tym akta postępowania przygotowawczego, jako całość są zbiorem różnorodnych materiałów usystematyzowanym przez organ, który nadał temu zbiorowi określony kształt i który się nim posługuje w prowadzonym postępowaniu. Akta takie podlegają przy tym przepisom szczególnym dotyczącym zarówno ich tworzenia, rejestrowania, przechowywania, jak i udostępniania. Zatem żądanie udostępnienia akt sprawy jako całości, także akt zakończonego postępowania przygotowawczego, nie jest więc wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów. Tak sformułowany wniosek nie wskazuje na informacje publiczne, których udostępnienia domaga się wnioskodawca. Należy przy tym mieć na uwadze, że prawo do informacji dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie udostępnienia zbioru materiałów jako takich. Wniosek taki nie zawiera zatem jednego z elementów niezbędnych do jego rozpoznania i nie może być załatwiony w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stanowisko takie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r. pod sygn. akt I OPS 7/13, stwierdzając: "Żądanie udostępnienia przez prokuratora akt sprawy jako zbioru materiałów zakończonego postępowania przygotowawczego nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. Nr 112, poz. 1198 ze zm.)", a także w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 stycznia 2014 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 91/13. W tej sytuacji stwierdzić trzeba, że żądanie skarżącego udostępnienia przez Prokuratora akt sprawy jako zbioru materiałów dotyczących zakończonego postępowania przygotowawczego nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Sąd w składzie orzekającym podziela argumenty Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż za takim stanowiskiem przemawiają też konstytucyjne zasady zawarte w art. 30 , 32 ust. 1 i art. 47 Konstytucji oraz treść art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Wnioskodawca żądając dostępu do akt sprawy, które jako całość tworzą zbiór materiałów, domaga się w istocie nie udostępnienia informacji publicznej, lecz dostępu do tego zbioru. Postępowanie takie odbywa się natomiast na podstawie przepisów ustawy Kodeksu postępowania karnego. Odnosząc się do zarzutów skargi, stwierdzić należy, że są one niezasadne. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach oparto o przepis art. 205 § 2 p.p.s.a.