VIII SAB/Wa 7/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca) Sędzia WSA Leszek Kobylski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 11 maja 2022 r. sprawy ze skargi E.B. na bezczynność Dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno – Wychowawczego dla Dzieci Niesłyszących w R. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę. Wnioskiem z 31 stycznia 2022 r. E.B. (dalej: skarżąca, strona, wnioskodawczyni) zwróciła się do Dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno – Wychowawczego dla Dzieci Niesłyszących w R. (dalej: organ, Dyrektor) o udostępnienie informacji publicznej zawierającej kopie wszystkich wewnętrznych regulaminów, procedur, programów, planów, itd., które powinien znać nauczyciel pracujący w roku szkolnym 2021/2022 w Ośrodku. Jednocześnie skarżąca określiła, że informacje mogą być udostępnione w formie skanów lub elektronicznych dokumentów tekstowych (w postaci pliku doc lub pdf) na wskazany adres e-mail. Pismem z 4 lutego 2022 r. organ poinformował wnioskodawczynię, że wszystkie żądane informacje znajdują się w pokoju nauczycielskim oraz w bibliotece, a skarżąca ma do nich nieograniczony dostęp. W piśmie z 22 lutego 2022 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku z 31 stycznia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej. W skardze wniosła o: 1) zobowiązanie organu do rozpoznania jej wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 31 stycznia 2022 r., 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, 3) wymierzenie organowi grzywny, 4) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniosła, że do dnia wniesienia skargi Dyrektor nie wydał decyzji, od której mogłaby się odwołać, udzielił odpowiedzi niezgodnie z wnioskiem. Ponadto w bibliotece i pokoju nauczycielskim udostępnił informacje w niepełnym zakresie oraz w formie zdekompletowanej (dokumenty bez niektórych stron). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, iż skarżąca jest nauczycielem Specjalnego Ośrodka Szkolno – Wychowawczego dla Dzieci Niesłyszących w R., a do jej obowiązków należy znajomość regulaminów, procedur, planów i programów. Wszystkie żądane informacje są ogólnie dostępne, a skarżąca ma do nich nieograniczony dostęp w godzinach pracy placówki. W ocenie organu informacje, których udostępnienia domaga się skarżąca, dotyczą wyłącznie jej prywatnego interesu i może je pozyskać w innym trybie, który został jej wskazany w piśmie z 4 lutego 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjny sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Stosownie do art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organu zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowany akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej występuje wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Ma ona miejsce wówczas, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej jako: u.d.i.p.) terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym 2 miesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji publicznej. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Ustawodawca w przepisie art. 6 ust. 1 u.d.i.p. dokonał przykładowego wyliczenia, jaka informacja stanowi informację publiczną. W orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się w związku z tym, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów i danych. Wspomniany przepis art. 6 ust. 1 w pkt 4 u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna m. in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii, ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto walor informacji publicznej posiada treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego takim organem, związanych z nimi bezpośrednio poprzez ich wytworzenie bądź też przez nie niewytworzonych, lecz używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Z kolei w sytuacji, gdy żądana informacja nie nosi cech informacji publicznej, albo podlega ona udostępnieniu w oparciu o inne podstawy prawne (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.) lub w sytuacji nieposiadania przez organ żądanej informacji, wystarczające jest przekazanie wnioskodawcy wyjaśnienia o przyczynie nieudzielania informacji. W takich sytuacjach działanie organu powinno przybrać formę pisma (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2571/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 9 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 73/13, publ. cbosa). Brak któregokolwiek ze wskazanych działań musi prowadzić do przyjęcia, że organ dopuszcza się bezczynności w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej. W stanie faktycznym sprawy nie ulega wątpliwości, że wniosek skarżącej z 31 stycznia 2022 r. skierowany został do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, a przedmiot tego wniosku odnosi się do dokumentów, które podlegają udostępnieniu w drodze dostępu do informacji publicznej. Jednak należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że nie może wnioskować skutecznie o udzielenie informacji ktoś, kto wcześniej w jakikolwiek sposób wszedł w jej posiadanie. Prawo do informacji jest bowiem realizowane wtedy, gdy ubiega się o nią ktoś, kto chce poszerzyć zakres posiadanej wiedzy. Do kategorii podmiotów posiadających określoną informację należą jej twórcy czy też współtwórcy, a wiedzę o określonym zdarzeniu ma każdy, kto brał w nim udział. Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 lipca 2016 r. wydanym w sprawie sygn. akt I OSK 1463/15, niedopuszczalne jest stosowanie przepisów u.d.i.p., gdy żądane informacje mają charakter informacji publicznych, ale osiągalne są w innym trybie. Zatem zapis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wyłącza przepisy u.d.i.p., jeżeli strona żądająca danej informacji ma zapewniony do niej dostęp z uwagi na inne przepisy prawa (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 373/14, publ. cbosa). Przywołanie powyższej regulacji art. 1 ust. 2 u.d.i.p. jest w niniejszej sprawie istotne z tego powodu, że skarżąca jest nauczycielem pracującym w placówce prowadzonej przez organ niniejszego postępowania, a tym samym jest również członkiem rady pedagogicznej, a zatem organu funkcjonującego w ramach podmiotu kierowanego przez organ. Stosownie do art. 70 ust.1 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082, dalej: P.o.) do kompetencji stanowiących rady pedagogicznej należy: 1) zatwierdzanie planów pracy szkoły lub placówki po zaopiniowaniu przez radę szkoły lub placówki; 2) podejmowanie uchwał w sprawie wyników klasyfikacji i promocji uczniów; 3) podejmowanie uchwał w sprawie eksperymentów pedagogicznych w szkole lub placówce, po zaopiniowaniu ich projektów przez radę szkoły lub placówki oraz radę rodziców; 4) ustalanie organizacji doskonalenia zawodowego nauczycieli szkoły lub placówki; 5) podejmowanie uchwał w sprawach skreślenia z listy uczniów; 6) ustalanie sposobu wykorzystania wyników nadzoru pedagogicznego, w tym sprawowanego nad szkołą lub placówką przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny, w celu doskonalenia pracy szkoły lub placówki. Ponadto zgodnie z art. 70 ust. 2 P.o. rada pedagogiczna opiniuje w szczególności m. in.: organizację pracy szkoły lub placówki, w tym tygodniowy rozkład zajęć edukacyjnych, oraz organizację kwalifikacyjnych kursów zawodowych, jeżeli szkoła lub placówka takie kursy prowadzi; propozycje dyrektora szkoły lub placówki w sprawach przydziału nauczycielom stałych prac i zajęć w ramach wynagrodzenia zasadniczego oraz dodatkowo płatnych zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. Rada pedagogiczna jest więc organem umożliwiającym pracownikom pedagogicznym szkoły współuczestnictwo w zarządzaniu jednostką organizacyjną, w której są zatrudnieni. Poza tym rada pedagogiczna ustala regulamin organizacyjny swojej działalności (art. 73 ust. 2 zd. 1 P.o.), w którym powinno być określone m.in. prawo do udostępniania protokołów sporządzanych z posiedzenia tejże rady (art. 73 ust. 2 zdanie 2 P.o.). Tak ukształtowany zakres kompetencji rady pedagogicznej, której skarżąca jest członkiem z mocy prawa (art. 69 ust. 3 P.o.), sprawia że dysponuje ona prawem i obowiązkiem zapoznania się z wewnętrznymi regulaminami, procedurami, programami i planami placówki, tj. dokumentami, których udostępnienia domaga się w drodze dostępu do informacji publicznej. Powyższe oznacza, że w stosunku do skarżącej zastosowania nie mają regulacje dotyczące dostępu do informacji, a inne przepisy, w szczególności ww. przepisy P.o. W konsekwencji należało uznać, że skarżąca domaga się udostępnienia dokumentów udostępnianych w ramach dostępu do informacji publicznej, ale w jej przypadku dostępnych w odrębnej procedurze. Jako nauczyciel Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w R. i członek rady pedagogicznej tej szkoły współtworzyła wewnętrzne regulaminy, procedury, programy i plany, których udostępnienia żąda w trybie dostępu do informacji publicznej. Jeśli zatem w niniejszej sprawie nie mają zastosowania przepisy u.d.i.p. odnośnie do udostępnienia stronie wnioskowanych dokumentów, to tym samym nie może być mowy o pozostawaniu organu z tego powodu w bezczynności. Jak wynika z akt Dyrektor prawidłowo wskazał skarżącej w piśmie z 4 lutego 2022 r., gdzie może znaleźć informacje, których udostępnienia domagała się w trybie u.d.i.p. Ze skargi natomiast wynika, że strona w bibliotece i pokoju nauczycielskim miała dostęp do wnioskowanej informacji, chociaż – jak twierdzi – "w niepełnym zakresie oraz w formie zdekompletowanej". Należy jednak zauważyć, że tym stwierdzeniem skarżąca nie obaliła zasady, że wnioskowane przez nią dokumenty powinny być jej znane (jako nauczycielowi tej szkoły), że znajdują się one we wskazanym przez Dyrektora miejscu i są dla niej dostępne. Odpowiedź organu z 4 lutego 2022 r. i umożliwienie stronie zapoznania się z wnioskowaną dokumentacją było zgodne z prawem i adekwatne do charakteru żądanej informacji. Skarżąca nie może skutecznie zarzucać Dyrektorowi, że uzyskała informację w niepełnym zakresie i zdekompletowaną, ponieważ jej wniosek nie jest skonkretyzowany, tylko zawiera otwarty katalog żądanych do udostępnienia dokumentów obowiązujących nauczyciela w szkole, w której skarżąca jest zatrudniona, w roku szkolnym 2021/2022 (wszystkie wewnętrzne regulaminy, procedury, programy, plany, itd.). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał za niezasadne zarzuty podniesione przez stronę w skardze, dlatego orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.