VIII SAB/Wa 71/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak (sprawozdawca) Sędzia WSA Justyna Mazur po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 10 września 2025 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia na rzecz rozwoju Gminy J. na bezczynność Starosty Powiatu G. w przedmiocie rozpoznania wniosku z 14 maja 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Starosty Powiatu G. do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 14 maja 2025 r.; 2. stwierdza, że Starosta Powiatu G. dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku opisanego w punkcie 1 (pierwszym) wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Starosty Powiatu G. na rzecz Stowarzyszenia na rzecz rozwoju Gminy J. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 14 maja 2025 r. Stowarzyszenie na rzecz rozwoju Gminy J. (dalej: skarżący, strona, wnioskodawca, Stowarzyszenie) złożyło za pośrednictwem poczty elektronicznej wniosek skierowany do Starostwa Powiatowego w G. o udostępnienie informacji publicznej przez wskazanie: " Którzy pracownicy Urzędu Starostwa Powiatowego w G. pełnią funkcję publiczną?" Stowarzyszenie wskazało sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji poprzez e-PUAP. Pismem z 29 maja 2025 r. Starosta Powiatowy w G. (dalej: organ, Starosta) wezwał skarżącego do wykazania w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, w jakim zakresie występuje szczególna istotność dla interesu publicznego, by dokonać przetworzenia żądanych informacji publicznych, pod rygorem dokonania samodzielnie oceny w tym zakresie. Jednocześnie Starosta wyznaczył nowy termin na rozpatrzenie wniosku – 15 lipca 2025 r. W odpowiedzi na wezwanie skarżący w wyznaczonym terminie w piśmie z 29 maja 2025 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej udzielił odpowiedzi w ten sposób, że w jego ocenie żądana informacja ma prosty, a nie przetworzony charakter. Mimo tego, z daleko posuniętej ostrożności, Stowarzyszenie wykazało istnienie szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w tym, że mieszkańcy Gminy J., a także powiatu grójeckiego winni znać osoby, które w Starostwie pełnią funkcje publiczne; jest to jak gdyby podstawa działania Starostwa Powiatowego. Nadto wnioskodawca wezwał organ do szybszego procedowania wniosku. Wobec powyższego organ ocenił, że w niniejszej sprawie nie występuje przesłanka "szczególnej istotności dla interesu publicznego", dlatego decyzją z 15 lipca 2025 r. nr [...], działając na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902, dalej: u.d.i.p.), odmówił udostępnienia informacji publicznej w żądanym zakresie. W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że złożenie ogólnego, abstrakcyjnego wniosku dotyczącego wszystkich pracowników Urzędu Starostwa Powiatowego w G. (zważywszy także na znaczną ilość innych informacji, jakich żąda wnioskodawca) stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej. Wnioskodawca nie żąda ich w związku z troską o dobro publiczne, jawność funkcjonowania administracji, lecz wyłącznie w celu zakłócenia funkcjonowania organu oraz wykorzystania do własnych celów. Dodatkowo wskazano, że przedmiot działalności Stowarzyszenia wnioskującego o udzielenie informacji jest ograniczony przedmiotowo oraz terytorialnie do obszaru gminy J.. Pismem z 16 lipca 2025 r. (w formie elektronicznej) skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu, w treści której zarzucił naruszenie: 1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji, 2) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji na wniosek, 3) art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku - poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji. Stawiając powyższe zarzuty skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, 2) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, 3) zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że już pismo organu z 29 maja 2025 r. (wezwanie do wskazania szczególnej istotności dla interesu publicznego) wpłynęło do Stowarzyszenia o jeden dzień za późno w stosunku do 14-dniowego terminu na udzielenie informacji publicznej, który upływał 28 maja 2025r. De facto już wówczas Starosta pozostawał w bezczynności. Maksymalny termin 2 miesięcy został przekroczony również przy odpowiedzi organu w piśmie z 29 maja 2025 r. Wprawdzie strona odpowiedziała na to pismo, ale do daty złożenia skargi nie otrzymała od organu ani udzielonej informacji publicznej, ani decyzji odmownej. To czyni niniejszą skargę zasadną i konieczną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako oczywiście bezzasadnej. W ocenie Starosty organ nie pozostaje w bezczynności w związku z rozpoznaniem wniosku o udzielnie informacji publicznej. Dodatkowo organ podniósł, że sądy administracyjne zwracają uwagę, iż składanie licznych wniosków, w których wnioskodawca domaga się informacji na temat funkcjonowania urzędu, gdy zakres wniosków jest kierunkowany personalnie, w istocie nie służy społecznej kontroli funkcjonowania organu i przejrzystości finansów publicznych, a służy zaspokojeniu prywatnych interesów wnioskodawcy (tak wyrok NSA z 23 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1601/15; wyrok WSA we Wrocławiu z 14 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SAB/Wr 216/14). Wykorzystywanie instytucji przewidzianej w u.d.i.p. dla realizacji indywidualnych potrzeb stron, nie było zamierzeniem ustawodawcy. Żądania skarżącego nie zmierzają do poprawy działalności organu czy zbadania przejrzystości finansów; takie działanie nie może korzystać z ochrony prawnej (wyrok NSA z 11 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2777/16). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności organów administracji sprawowana przez sądy w zakresie zgodności z prawem obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Stosownie do art. 149 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1 pkt 1-3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., może również orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). Może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (§ 2). Przedmiotowa sprawa dotyczy skierowanego do organu wniosku skarżącego z 14 maja 2025 r. o udzielenie informacji publicznej w zakresie wskazania, którzy pracownicy Urzędu Starostwa Powiatowego w G. pełnią funkcje publiczne. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W rozpoznawanej sprawie adresat wniosku - Starosta niewątpliwie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej jako organ administracji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Nie budzi również wątpliwości, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną, bowiem dotyczy wskazania pracowników organu pełniących funkcje publiczne. Przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, w zakresie tych zadań. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, stanowi ją treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej oraz podmioty niebędące organami administracji, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane. Pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z tymi przepisami informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o osobach sprawujących w organie funkcje i ich kompetencjach. Wskazać należy, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p., oraz następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia informacji, nie umożliwiają jej udostępnienia w sposób w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeśli informacja publiczna, której domaga się zainteresowany podmiot, została upubliczniona, organ, do którego skierowano odpowiedni wniosek, winien jedynie odesłać wnioskodawcę do publikatora. Jeżeli zaś informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Zgodnie natomiast z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następuje w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu. Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, niezgodnej z wnioskiem, niejasnej czy też niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, a ponadto gdy nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji. W okolicznościach przedmiotowej sprawy Sąd uznał, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z 14 maja 2025 r., o czym orzekł w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Starosta w terminie 14 dni od daty otrzymania wniosku (tj. do 28 maja 2025 r.), określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., nie udostępnił żądanej informacji publicznej, ani też nie wydał decyzji odmownej. Taka decyzja została wprawdzie wydana 15 lipca 2025 r., jednak nie została stronie doręczona przed wniesieniem skargi na bezczynność organu, co miało miejsce 16 lipca 2025 r. Pismo organu z 29 maja 2025 r. wzywające do wykazania przez skarżącego przesłanek wnioskowanej informacji publicznej jako przetworzonej również zostało wydane dzień po terminie, określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 26 lutego 2025 r., sygn. akt SK 100/22 (publ. OTK-B 2025/65, Lex nr 3833612), orzekł, że art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., rozumiany w ten sposób, że uniemożliwia rozpoznanie merytoryczne przez sąd administracyjny skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji lub innego przewidzianego prawem rozstrzygnięcia, mimo że skarga na bezczynność została wniesiona zanim stronie doręczono decyzję lub inne rozstrzygnięcie, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 w związku z art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z odpowiedzi na skargę wynika, że Starosta wszelkie terminy liczy od 15 maja 2025 r. Jednak przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej pochodzi z 14 maja 2025 r., został on przez Stowarzyszenie sporządzony w tej dacie w formie dokumentu elektronicznego, podpisany podpisem elektronicznym o godzinie 19.53. Posłużenie się przez stronę elektroniczną skrzynką podawczą organu (e-PUAP) regulowane jest przez art. 57 § 5 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.). Wówczas za datę wniesienia pisma uznaje się datę i godzinę jego wprowadzenia do systemu teleinformatycznego organu (tj. moment, w którym dokument "wpada" do e-PUAP). W takiej sytuacji nie mają znaczenia godziny pracy urzędu, gdyż system działa całą dobę. Dodatkowo przy takim sposobie komunikacji urzędowej generowane jest Urzędowe Poświadczenie Przedłożenia/Odbioru (tzw. UPP/UPO), które stanowi dowód wniesienia pisma w określonym dniu i godzinie. Z załączonego do wniosku o udostępnienie informacji publicznej UPP wynika, że datą jego doręczenia organowi jest 14 maja 2025 r. godzina 19.53. Zatem Starosta niezasadnie uznaje, że przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej pochodzi z daty 15 maja 2025 r. (data prezentaty organu). W chwili wniesienia skargi (16 lipca 2025 r.) organ wprawdzie wydał decyzję z 15 lipca 2025 r. w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji, jednak jej wyekspediowanie (wysłanie) do adresata nie nastąpiło za pośrednictwem platformy e-PUAP (jak wskazano we wniosku z 14 maja 2025 r.). Decyzja z 15 lipca 2025 r. przesłana wnioskodawcy w tym dniu przez organ w postaci e-maila nie spełnia przesłanek doręczenia z art. 57 § 5 pkt 1 k.p.a. Z uwagi na okoliczność, że w dacie orzekania przez Sąd odpadła podstawa do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia z 14 maja 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej, należało na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzyć postępowanie w tym zakresie jako bezprzedmiotowe (punkt 1 wyroku). W niniejszej sprawie Sąd nie rozstrzyga merytorycznie wydanej 15 lipca 2025 r. przez organ decyzji, bowiem stronie przysługuje od niej odrębny tok odwoławczy. Pozostaje natomiast ocena, czy stwierdzona bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku z 14 maja 2025 r. miała charakter rażący czy też nie (art. 149 § 1a p.p.s.a.). O kwalifikowanym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw strony. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające zaś samo przekroczenie ustawowych obowiązków, w tym terminu do załatwienia sprawy, ale musi być ono znaczne bądź też przejawiać się w całkowitym braku reakcji na wniosek strony (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, publ. CBOSA). W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się złej woli w działaniu Starosty. Dlatego w punkcie 3 wyroku stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach postępowania (100 zł wpisu) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (punkt 4 wyroku).