VIII SAB/Wa 77/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot /sprawozdawca/, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak, Protokolant Starszy referent Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] z siedzibą w W. w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2012 rok 1) stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] z siedzibą w W. z wniosku [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2012 rok uznając, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) wymierza Kierownikowi Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] z siedzibą w W. grzywnę w wysokości [...] ([...]) złotych; 3) zasądza od Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] z siedzibą w W. na rzecz skarżącej [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga [...] spółka z o.o. z siedzibą w B. na przewlekłe prowadzenie przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] z siedzibą w W. postępowania w sprawie przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2012 rok. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu [...] maja 2012 r. (data nadania) [...] spółka z o.o. z siedzibą w B. (zwana dalej: spółka) złożyła do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (zwany dalej: Kierownik BP w B., organ I instancji) wniosek o przyznanie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (zwana dalej: płatność ONW) na 2012 rok. Od dnia złożenia wniosku do [...] sierpnia 2013 r. postępowanie w sprawie przyznania wnioskowanych płatności prowadził organ I instancji, który wzywał spółkę do złożenia wyjaśnień w zakresie zadeklarowanych do płatności działek. Następnie pismem z [...] lutego 2013 r. organ I instancji poinformował spółkę, że w związku z prowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, postępowanie dotyczące rozpatrzenia wniosku o przyznanie płatności ONW na 2012 rok ulegnie przedłużeniu, termin załatwienia sprawy przewiduje się do [...] kwietnia 2013 r. W dniu [...] i [...] marca 2013 r. do organu I instancji wpłynęła korespondencja od spółki oraz dokumenty dotyczące przedmiotowej płatności wraz z wnioskiem o dopuszczenie dowodu z przesłuchania wskazanych przez spółkę świadków. Postanowieniem Nr [...] z [...] czerwca 2013 r. organ I instancji odmówił przeprowadzenia dowodu z wskazanych przez spółkę świadków. Pismem z [...] lipca 2013 r. Kierownik BP w B. poinformował spółkę o zakończeniu postępowania w sprawie płatności ONW na 2012 rok i możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy. Zawiadomieniem z [...] sierpnia 2013 r. Kierownik BP w B. w związku ze zmianą siedziby spółki przekazał sprawę do organu właściwego – Kierownika Biura Powiatowego ARiMR [...] z siedzibą w W. (zwany dalej: Kierownik BP w W.), ww. pismo wraz z aktami administracyjnymi sprawy wpłynęło do Kierownika BP w W. [...] sierpnia 2013 r. Pismem z [...] października 2013 r. Kierownik BP w W. wezwał D.M., S.K., M. D., R. M., P. M., M. P. do złożenia wyjaśnień w charakterze świadka w niniejszej sprawie. W dniach [...] i [...] października oraz [...] listopada 2013 r. do Kierownika BP w W. wpłynęły wyjaśnienia odpowiednio od R. M., P. M., M. P. i D. M.. Pismem z [...] lutego 2014 r. Kierownik BP w W. poinformował spółkę, że postępowanie w sprawie przyznania przedmiotowej płatności na 2012 rok, z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowych ustaleń ulegnie przedłużeniu o dwa miesiące. Termin załatwienia sprawy określił do [...] kwietnia 2014 r. Następnie Kierownik BP w W. wystąpił do organu nadzoru o wskazanie dalszej ścieżki postępowania w niniejszej sprawie. Pismem z [...] kwietnia 2014 r. Kierownik BP w W. poinformował spółkę, że postępowanie w sprawie przyznania przedmiotowej płatności na 2012 rok, z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowych ustaleń ulegnie przedłużeniu o dwa miesiące. Termin załatwienia sprawy określił do [...] czerwca 2014 r. W następnych miesiącach kolejnymi zawiadomieniami z [...] czerwca 2014 r., [...] sierpnia 2014 r., [...] października 2014 r. i [...] grudnia 2014 r., Kierownik BP w W. określał termin załatwienia sprawy odpowiednio do [...] sierpnia 2014 r., 2 [...]października 2014 r., [...] grudnia 2014 r., [...] marca 2015 r. W dniu [...] lutego 2015 r. [...] spółka z o. o. z siedzibą w B. (następca prawny spółki, zwana dalej: skarżąca) zwróciła się do Kierownika BP w W. o wskazanie przyczyn mających wpływ na wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie. Odpowiedzi na powyższe Kierownik BP w W. udzielił [...] marca 2015 r. W dniu [...] marca 2015 r. skarżąca wniosła do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. zażalenie na przewlekłe prowadzenie przez Kierownika BP w W. postępowania w sprawie przyznania przedmiotowej płatności. Zawiadomieniem z [...] maja 2015 r. Kierownik BP w W. w związku ze zmianą siedziby spółki przekazał sprawę do organu właściwego – Kierownika BP w B.. Pismem z [...] czerwca 2015 r. (data nadania) skarżąca wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie przez Kierownika BP w W. postępowania w sprawie przyznania płatności ONW na 2012 rok. Skarżąca wniosła o uznanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania za zasadną oraz o wymierzenie grzywny celem zdyscyplinowania Kierownika BP w W.. W odpowiedzi na skargę Kierownik BP w W. wniósł o oddalenie skargi, przedstawiając przebieg postępowania w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Wskazany wyżej przepis ma zastosowanie w niniejszej sprawie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), to jest przed 15 sierpnia 2015 r., z uwagi na treść art. 2 w związku z art. 1 pkt 1 tej ustawy. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest sprawność prowadzenia przez Kierownika BP w W. postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego złożonego [...] maja 2012 r. w sprawie przyznania płatności ONW na 2012 rok. W pierwszej kolejności podać trzeba, iż zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. warunkiem dopuszczalności złożenia skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, warunkiem formalnym jej dopuszczalności jest poprzedzenie jej wniesienia do sądu administracyjnego, złożeniem zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. Nie ma przy tym znaczenia to, czy zażalenie takie zostało rozpatrzone oraz stanowisko jakie zajął w sprawie organ wyższego stopnia (por. wyrok WSA w Opolu z 22 grudnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Op 38/14, publ.: cbois). W niniejszej sprawie wymóg ten został spełniony, ponadto okoliczność ta nie jest sporna. W postępowaniu w przedmiocie przyznania płatności ONW przepisy postępowania administracyjnego stosuje się w takim zakresie, w jakim postępowanie nie zostało uregulowane w przepisach ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427, zwana dalej: ustawą ONW). Zgodnie z art. 21 ustawy ONW z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania ,,Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)’’ objętego programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz.U. z 2009 r., Nr 40, poz. 329 ze zm., zwane dalej: rozporządzeniem ONW), wniosek o przyznanie płatności ONW składa się co roku do kierownika biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zwanej dalej "Agencją", właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę rolnika, w terminie określonym do składania wniosków o przyznanie płatności w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W myśl § 5 ust. 6 rozporządzenia ONW, o każdym niezałatwieniu sprawy dotyczącej przyznania płatności ONW do dnia 1 marca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek, Agencja zawiadamia rolnika, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Niewątpliwie zgodnie z art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze. zm., zwana dalej: k.p.a.), organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania. Pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" nie zostało zdefiniowane w ustawie. W doktrynie przyjmuje się, że jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – komentarz, wyd. 5, Warszawa 2012 r., str. 44). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w krótszym terminie. Dodać należy, że o przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas trwania tego postępowania przekracza rozsądne granice. W wyroku z 26 października 2012 r. w sprawie II OSK 1956/12 (publ: cebois) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas. Gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, aby od sierpnia 2013 r., tj. od przekazania sprawy Kierownikowi BP w W. w związku ze zmianą siedziby spółki, istniały jakiekolwiek okoliczności uniemożliwiające organowi rozpoznanie sprawy z wniosku skarżącej o przyznanie płatności. Zarówno z akt sprawy, jak również stanowiska organu nie wynikają przyczyny mogące stanowić usprawiedliwienie takiego stanu rzeczy. Należy zauważyć, że organ dokonując kilkukrotnego przedłużenia postępowania w sprawie powoływał się na okoliczność prowadzonego postępowania wyjaśniającego, nie wskazując, jakie konkretnie w sprawie winny być wykonane czynności, jaki jest ich zakres i związek z rozpoznawanym wnioskiem o przyznanie płatności. Pomimo wyznaczania kolejnych terminów załatwienia sprawy, żaden z nich przez organ nie został dotrzymany, co może wskazywać, że organ tak naprawdę nie wiedział, jaki jest potrzebny zakres postępowania dowodowego w sprawie. Tymczasem ustanowiona w art. 36 k.p.a. możliwość przedłużania terminu załatwienia sprawy ma charakter wyjątkowy i nie powinna być przez organy nadużywana. Zdaniem Sądu, Kierownik BP w W. przewlekle prowadził postępowanie, bowiem po przekazaniu mu sprawy według właściwości miejscowej w sierpniu 2013 r. nie podjął żadnych czynności w okresie od lutego 2014 r. prowadzących do wydania stosownej decyzji rozstrzygającej wniosek spółki o przyznanie przedmiotowych płatności na 2012 rok. Nie wykazał przy tym, że wystąpiły przesłanki uniemożliwiające rozstrzygnięcie sprawy z powyższego wniosku skarżącej w terminie przewidzianym w przepisach art. 35 § 1 oraz 3 k.p.a. lub w innym rozsądnym terminie. Organ, aby uniknąć zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania w tej sprawie winien przedstawić cały tok postępowania, zakres czynności dokonywanych, a niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Samo odwoływanie się do skomplikowanego charakteru sprawy i potrzeby wykonywania wielu czynności w sprawie, bez odpowiedniego udokumentowania tego, nie może stanowić podstawy do uznania, iż nie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania. Przystępując do oceny czy przewlekłość miała charakter rażący należy stwierdzić, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Do uznania jako rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, a także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Przewlekłe prowadzenie postępowania musi charakteryzować się podejmowaniem kolejnych czynności z przekroczeniem terminów i musi być pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W kontrolowanej sprawie wniosek skarżącej o przyznanie płatności wpłynął do organu w maju 2012 r. Zgodnie z przepisem § 5 ust. 6 rozporządzenia ONW przedmiotowy wniosek winien być ostatecznie załatwiony do [...] marca 2013 r. Wniosek przekazany został Kierownikowi BP w W. zgodnie z właściwością miejscową [...] sierpnia 2013 r. i od tej daty oczekuje na załatwienie. Przy czym jak wynika z akt sprawy pierwszą czynnością jaką Kierownik BP w W. podjął w celu rozpoznania wniosku było wezwanie spółki do złożenia wyjaśnień z [...] października 2013 r., a następnie po uzyskaniu tych wyjaśnień ([...] i [...] października oraz [...] listopada 2013 r.) organ wezwał świadków do złożenia wyjaśnień. Następnie informował jedynie stronę o kolejnych terminach załatwienia sprawy. Powyższe w ocenie Sądu pozwala uznać, że istnieje podstawa do uznania, iż przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przez okres około 1 roku organ ten nie podejmował skutecznie czynności zmierzających do wydania decyzji. W tej sytuacji zasadne było wymierzenie Kierownikowi BP w W. grzywny. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. stwierdził przewlekłe prowadzenie postępowania uznając jednocześnie, iż przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt 1 wyroku). W tych okolicznościach na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd wymierzył organowi grzywnę w wysokości [...] zł (punkt 2 wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł biorąc za podstawę art. 200, art. 205 § 1, art. 209 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.). Wskazana w punkcie 3 wyroku kwota obejmuje kwotę [...] zł uiszczonego wpisu sądowego, kwotę [...] zł wynagrodzenia pełnomocnika oraz kwotę [...] zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.