VIII SAB/Wa 78/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Justyna Mazur (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi [...]Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] z siedzibą w [...] w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1) stwierdza, przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] z siedzibą w [...]; 2) stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierza Kierownikowi Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] z siedzibą w [...]grzywnę w wysokości [...] ([...]) złotych; 4) zasądza od Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...]z siedzibą w [...]na rzecz skarżącej [...]Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...]kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. skarżąca [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. (dalej także: "Spółka", "skarżąca") złożyła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, to jest przekazanie akt spraw do organu właściwego przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa W. – [...] z siedzibą w W. (dalej także: "Kierownik BP ARiMR", "organ") w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2013 rok z wniosku [...] Sp. z o.o., wnosząc jednocześnie o wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 1 i 2 oraz art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r, poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Skarżąca w uzasadnieniu skargi wskazała, że nie do zaakceptowania jest sytuacja, gdy organ o zmianie właściwości jest informowany w połowie 2014 r., a akta spraw, w tym wnioski o płatności przesyła do organu właściwego dopiero [...] maja roku 2015. Kierownik BP ARiMR w odpowiedzi na skargę przedstawił przebieg postępowania i wniósł o jej oddalenie. Wskazał między innymi, iż wniosek o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na 2013 rok, który wpłynął do Biura Powiatowego ARiMR w B. od [...] Sp. z o.o. został przekazany do BP ARiMR W. [...] z/s w W. zgodnie z właściwością, zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. W dniu [...] maja 2014 r. do BP ARiMR W.– [...] z siedzibą w W. wpłynął wniosek o przyznanie płatności wraz z nieuwierzytelnioną kopią postanowienia Sądu Rejonowego dla m. [...].[...] XIV Wydział Gospodarczy KRS, zgodnie z którym podmiot [...] Sp. z o.o. został przejęty przez [...] Sp. z o.o. w wyniku następstwa prawnego. Wobec tego, iż z danych zawartych w krajowym systemie ewidencji producentów wynika, iż siedzibą tego podmiotu jest powiat b., zawiadomieniem z dnia [...] lutego 2015 r. wnioski o przyznanie płatności w wyniku następstwa prawnego przekazano do Biura Powiatowego w B.. Przekazanie teczki aktowej nastąpiło po powzięciu informacji o skutecznym wstąpieniu [...] Sp. z o.o. do sprawy po przejętej [...] Sp. z o.o. Skarga została wywiedziona na tle następującego stanu faktycznego: W dniu [...] maja 2013 r. do Biura Powiatowego ARiMR w B. wpłynął wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, płatności rolnośrodowiskowej i o przyznanie pomocy z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2013, pochodzący od [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B.. Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. [...] Spółka z o.o. z siedzibą w B. została wezwana do usunięcia braków formalnych wniosku. W dniu [...] czerwca 2013 r. do Biura Powiatowego ARiMR w B. wpłynął formularz wniosku z zaznaczonym celem złożenia – "wycofanie części wniosku". W dniu [...] lipca 2013 r. do Biura Powiatowego ARiMR w B. wpłynęła odpowiedź na wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku. Z uwagi na zmianę miejsca siedziby wnioskodawcy na W., zawiadomieniem [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. - (w dniu [...] sierpnia 2013 r. – adnotacja na piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r.) - ww. wniosek został przekazany do Biura Powiatowego W. [...] z/s w W., do rozpatrzenia zgodnie z właściwością miejscową. W dniu [...] maja 2014 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR W. [...] z/s w W. wniosek o przyznanie jednolitej płatności obszarowej lub specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego, wskazujący na następstwo prawne wobec [...] Sp. z o.o., oświadczenie następcy prawnego przejmującego posiadanie gruntów rolnych, których dotyczył wniosek o przyznanie płatności ONW o objęciu w posiadanie gruntów rolnych [...], których dotyczył wniosek i zobowiązaniu się do kontynuowania tego zobowiązania wraz z postanowieniem Sądu Rejonowego dla m. [...].[...], XIV Wydział Gospodarczy KRS z dnia [...] lutego 2014 r., z którego wynika przejęcie [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B.. Także w dniu [...] maja 2014 r. [...] , jako następca prawny [...] , złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR W. [...] z/s w W. wniosek o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowych na 2013 r. wraz z oświadczeniem o kontynuowaniu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. Wnioski o przyznanie płatności na 2013 r. oraz oświadczenia następcy prawnego, kopia postanowienia Sądu Rejonowego i wniosek o wstąpienie do postępowania, w związku z następstwem prawnym zostały zawiadomieniem [...] z dnia [...] lutego 2015 r. przekazane do rozpatrzenia do Biura Powiatowego ARiMR w B., zgodnie z właściwością miejscową. Akta spraw zostały zaś przekazane w ślad za wnioskami zawiadomieniem [...] z dnia [...] maja 2015 r. Pismami z dnia [...] marca 2015 r. i [...] kwietnia 2015 r. M. P. działając w imieniu skarżącej wniosła do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na niezałatwienie sprawy w terminie, przy czym w zażaleniu z dnia [...] marca 2015 r. wskazała wyraźnie, iż dotyczy ono także postępowania w sprawie przyznania pomocy z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2013, toczącego się z wniosku poprzednika prawnego [...] Sp. z o.o. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR (dalej także: "Dyrektor [...]OR ARiMR"), rozpoznając zażalenie z dnia [...] kwietnia 2015 r. wydał w dniu [...] maja 2015 r. postanowienie Nr [...], uznając zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie za nieuzasadnione, zaś zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania za uzasadnione. W uzasadnieniu swojego stanowiska Dyrektor [...] OR ARiMR wskazał między innymi, że w dniu [...] lutego 2015 r. Kierownik BP ARiMR zawiadomieniem nr [...] przekazał akta sprawy do organu właściwego do załatwienia sprawy w związku ze zmianą właściwości miejscowej. Tym samym na chwilę obecną Kierownik BP ARiMR nie jest właściwym do załatwienia sprawy, gdyż postępowanie administracyjne toczy się przed Kierownikiem Biura Powiatowego ARiMR w B.. Jednocześnie uznał skargę [...] spółka z o.o., na niezałatwienie sprawy z wniosku [...] spółka z o.o. przez Kierownika BP ARiMR w terminie za nieuzasadnioną. Dyrektor [...] OR ARiMR odnośnie zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania przez Kierownika BP ARiMR, podzielił argumentację skarżącej. Podniósł, że z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, aby od dnia [...] maja 2014 r., tj. od dnia złożenia wniosku o wstąpienie do toczącego się postępowania przez [...] spółka z o.o., jako następcę prawnego [...] spółka z o.o. do dnia przekazania sprawy do Biura Powiatowego w B. zgodnie z właściwością ([...] lutego 2015 roku), istniały jakiekolwiek okoliczności faktyczne lub prawne, które uniemożliwiałyby organowi przekazać akta sprawy zgodnie z właściwością miejscową. Tym samym Dyrektor [...] OR ARiMR uznał, iż z chwilą wpłynięcia wniosku transferowego do Biura Powiatowego ARiMR, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR W. [...] z/s w W. powinien bez zbędnej zwłoki przekazać akta sprawy właściwemu organowi. Z dołączonych do akt sądowych akt administracyjnych nie wynika czy Dyrektor [...] OR ARiMR zajął stanowisko w odniesieniu do zażalenia z dnia [...] marca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. - sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Wskazany wyżej przepis ma zastosowanie w niniejszej sprawie w brzmieniu obowiązującym przez wejściem w życie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), to jest przed 15 sierpnia 2015 r., z uwagi na treść art. 2 w zw. z art. 1 pkt 1 tej ustawy. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest sprawność prowadzenia przez organ postępowania w przedmiocie rozpoznania złożonego w dniu [...] maja 2013 r. przez poprzednika prawnego skarżącej – [...] Sp. z o.o. wniosku w sprawie przyznania pomocy z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2013, do którego to postępowania wstąpiła skarżąca spółka, jako następca prawny, w zakresie złożenia przez skarżącą wniosku transferowego. Zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż skarżąca wnosząc w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: "k.p.a."). zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania otworzyła sobie drogę do sądowej kontroli prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania dochodzonej płatności. Oznacza to, że wymóg formalny, o jakim mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. w postaci złożenia zażalenia z art. 37 § 1 k.p.a. w odniesieniu do skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie wszczętej wnioskiem z dnia [...] maja 2013 r. został przez stronę skarżącą spełniony. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, warunkiem formalnym jej dopuszczalności jest poprzedzenie jej wniesienia do sądu administracyjnego, złożeniem zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. Nie ma przy tym znaczenia to, czy zażalenie takie zostało rozpatrzone oraz stanowisko jakie zajął w sprawie organ wyższego stopnia (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 22 grudnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Op 38/14 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o sprawach na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl.). Bez znaczenia zatem dla niniejszego postępowania pozostaje stanowisko (lub jego brak) Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W.. Już bowiem samo złożenie ww. zażalenia otworzyło skarżącej spółce możliwość wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa W. – [...] z siedzibą w W. do sądu administracyjnego. W postępowaniu w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania przepisy postępowania administracyjnego stosuje się w takim zakresie, w jakim postępowanie nie zostało uregulowane w przepisach ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (DZ.U nr 64, poz. 427). Zgodnie z art. 21 tej ustawy z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania ,,Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)’’ objętego programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz.U. z 2009 r, nr 40, poz. 329 ze zm.; dalej: "rozporządzenie ONW"), wniosek o przyznanie płatności ONW składa się co roku do kierownika biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zwanej dalej "Agencją", właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę rolnika, w terminie określonym do składania wniosków o przyznanie płatności w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W myśl § 5 ust. 6 ww. rozporządzenia, o każdym niezałatwieniu sprawy dotyczącej przyznania płatności ONW do dnia 1 marca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek, Agencja zawiadamia rolnika, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane w ustawie. W doktrynie przyjmuje się, że jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – komentarz, wyd. 5, Warszawa 2012 r., str. 44). Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, aby od dnia [...] maja 2014 r., tj. od dnia złożenia wniosku o wstąpienie do toczącego się postępowania przez [...] Spółkę z o.o. z siedzibą w B., jako następcę prawnego [...] spółka z o.o. z siedzibą w W., do dnia przekazania sprawy do Biura Powiatowego w B. zgodnie z właściwością [...] lutego 2015 roku, istniały jakiekolwiek okoliczności faktyczne lub prawne, które uniemożliwiałyby organowi przekazanie akt sprawy zgodnie z właściwością miejscową. Z dołączonych akt administracyjnych wynika, iż organ także po złożeniu wniosku transferowego prowadził korespondencję w sprawie, gromadził dokumentację i informował poprzednika prawnego o przedłużeniu terminu rozpoznania sprawy (wydania decyzji). Tymczasem z chwilą wpłynięcia wniosku transferowego do Biura Powiatowego ARiMR, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR W. [...] z/s w W. powinien bez zbędnej zwłoki przekazać akta sprawy właściwemu organowi. Zauważyć należy, iż zawiadomieniem z dnia [...] lutego 2015 r., jak wynika z adnotacji o załącznikach, przekazano jedynie wnioski o przyznanie płatności w wyniku następstwa prawnego, wraz ze złożonymi z nimi dokumentami. Akta spraw przekazano zaś dopiero zawiadomieniem z dnia [...] maja 2015 r. Zarówno z akt sprawy, jak również stanowiska organu nie wynikają przyczyny mogące stanowić usprawiedliwienie takiego stanu rzeczy. Zgodnie zaś z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W tych okolicznościach w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, iż co najmniej w okresie od daty wpływu wniosku o przyznanie płatności w związku z następstwem prawnym, to jest [...] maja 2014 r. do dnia [...] lutego 2015 r. postępowanie było prowadzone przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa W. – [...] z siedzibą w W. przewlekle. Przystępując do oceny czy przewlekłość miała charakter rażący należy stwierdzić, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Do uznania jako rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, a także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Przewlekłe prowadzenie postępowania musi charakteryzować się podejmowaniem kolejnych czynności z przekroczeniem terminów i musi być pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Powracając na grunt zawisłej sprawy powtórzyć należy, iż wniosek o przyznanie płatności wpłynął do organu w dniu [...] maja 2013 roku. Zgodnie z przepisem § 5 ust. 6 rozporządzenia ONW przedmiotowy wniosek winien być ostatecznie załatwiony do 1 marca 2014 roku. Wniosek o wstąpienie do postępowania, zgłoszony przez skarżącą został złożony w dniu [...] maja 2014 r., zaś przekazanie sprawy do Biura Powiatowego w B. zgodnie z właściwością nastąpiło [...] lutego 2015 roku. Jak już wskazano organ nie wykazał przyczyn uzasadniających tak znaczny upływ czasu od daty złożenia wniosku o wstąpienie do postępowania do czasu przekazania sprawy według właściwości. Powyższe w ocenie Sądu pozwala uznać, że istnieje podstawa do uznania, iż przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z tych względów oraz z uwagi na to, iż sprawa nie pozostaje we właściwości Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa W.– [...] z siedzibą w W. Sąd nie zawarł w wyroku orzeczenia zobowiązującego ten organ do załatwienia sprawy, ale na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. stwierdził przewlekłe prowadzenie postępowania (punkt 1 wyroku), uznając jednocześnie, iż przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w punkcie 2 wyroku. Przyjmując za podstawę rozstrzygnięcia art. 149 § 2 p.p.s.a., w tych okolicznościach Sąd wymierzył organowi grzywnę w wysokości [...] zł. O kosztach postępowania Sąd orzekł biorąc za podstawę art. 200, art. 205 § 1, art. 209 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 461 j.t. ze zm.). Wskazana w punkcie 4 wyroku kwota obejmuje kwotę [...] zł uiszczonego wpisu sądowego, kwotę [...] zł wynagrodzenia pełnomocnika oraz kwotę [...] zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.