VIII SAB/Wa 8/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Referent – stażysta Urszula Sieradz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2014 r. sprawy ze skargi D. P. na bezczynność Rady Miejskiej w [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1) oddala skargę; 2) przyznaje od Skarbu Państwa i nakazuje wypłacić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata K. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. D. P. (dalej jako "skarżący") zwrócił się do Rady Miejskiej w R. o przekazanie, na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, kopii nagrania z sesji ww. organu z dnia [...] września 2013 r. Poprosił o przekazanie żądanego nagrania drogą poczty elektronicznej lub na płycie. Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. Przewodniczący Rady Miejskiej w R. poinformował, że z uwagi na brak technicznych możliwości przesłania nagrania z sesji Rady Miejskiej, jak również z uwagi na fakt, iż organy kolegialne sporządzają z przebiegu obrad protokół, żądany zapis magnetofonowy nie został dopuszczony jako format dokumentacji pracy rady w systemie kancelaryjnym urzędu. W związku z powyższym, Przewodniczący Rady Miejskiej w R. wskazał, iż brak jest podstaw do przesłania kopii nagrania. Skarżący pokwitował odbiór niniejszego pisma w dniu [...] grudnia 2013 r. Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność Rady Miejskiej w R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z powodu nieudostępnienia informacji publicznej o którą wnioskował w piśmie z dnia [...] listopada 2013 r. Podniósł, że wbrew treści pisma [...] nie otrzymał protokołu z tej sesji, o który nie prosił, bo jest on dostępny na stronie BIP. W ocenie skarżącego protokoły z sesji Rady Miejskiej w R. są protokołami tylko z nazwy, gdyż nie odzwierciedlają wiernie przebiegu sesji. Dlatego też skarżącego interesują nagrania. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w R. reprezentowana przez jej Przewodniczącego wniosła o oddalenie skargi. Podniosła, że zgodnie ze Statutem Rady Miejskiej w R. (§ 39) z każdej sesji Rady Miejskiej sporządza się protokół. Ze Statutu Rady Miejskiej i załączonego do niego Regulaminu Obrad wynika, że przebieg sesji odzwierciedlony jest w protokole obrad rady miejskiej i tylko protokół może być udostępniony na żądanie osoby zainteresowanej. Każdy protokół jest zatwierdzany przez głosowanie na kolejnej sesji rady. Dopiero wówczas nabiera mocy prawnej i jest możliwe jego udostępnienie również w formie informacji publicznej. Nadto organ wyjaśnił, że protokół z przebiegu sesji Rady Miejskiej, która odbyła się dnia [...] września 2013 r. został zatwierdzony na sesji Rady Miejskiej w R., która odbyła się dnia [...] grudnia 2013 r. Niezwłocznie po jego zatwierdzeniu, bo pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. wyciąg z tego protokołu został przesłany skarżącemu bezpośrednio na jego adres. Organ nie zwlekał więc z przesłaniem skarżącemu dokumentu utrwalającego przebieg sesji, bo uczynił to niezwłocznie po jego prawnym zatwierdzeniu. Następnie organ wskazał, że zgodnie z art. 19 ustawy o dostępie do informacji publicznej organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 i 2 (m.in. Rada Gminy), sporządzają i udostępniają protokoły lub stenogramy swoich obrad, chyba że sporządzą i udostępnią materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady. Z uwagi na brak technicznych możliwości przesłania nagrania z sesji rady, jak również przede wszystkim z uwagi na fakt, że zasadą jest, iż organy kolegialne sporządzają z przebiegu obrad protokół, który na żądanie wnioskującego powinien być udostępniony, natomiast materiały audiowizualne lub teleinformatyczne organ ma obowiązek udostępnić, o ile nie został sporządzony protokół i o ile materiały te w pełni rejestrują obrady, brak jest podstaw do żądania przez skarżącego udostępniania mu nagrania z obrad sesji. Dlatego też skarżącemu przesłano właśnie wyciąg z protokołu. Wynika to także z przepisów Statutu Miasta R., które również nie nakładają obowiązku udostępnienia rejestracji dźwiękowej obrad. Zapisy magnetofonowe stanowią jedynie środek pomocniczy do sporządzenia protokołu pisemnego, który to dopiero stanowi informację publiczną. Żądany przez wnioskodawcę zapis magnetofonowy nie został dopuszczony jako format dokumentacji pracy Rady w systemie kancelaryjnym urzędu i w związku z tym brak jest podstaw do możliwości jego udostępnienia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle obowiązujących unormowań, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Wniosek o udzielenie wskazanych informacji skarżący złożył w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198 ze zm.; dalej: "u.d.i.p."). Ustawa ta w sposób kompleksowy reguluje kwestie dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 i art. 6 tejże ustawy. Zgodnie z powołanymi przepisami informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Stwierdzić zatem można, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, oczywiście w zakresie tych zadań. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, stanowi ją treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej oraz podmioty niebędące organami administracji, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane. Przechodząc na grunt kontrolowanej sprawy wskazać należy, że żądanie skarżącego zawarte we wniosku z dnia [...] listopada 2013 r. dotyczyło udostępnienia nagrania na płycie CD lub przesłania pocztą elektroniczną przebiegu sesji Rady Miejskiej z dnia [...] września 2013 r. Organ w niniejszej sprawie nie podnosi, że żądanie skarżącego nie stanowi informacji publicznej. Rozważenia zatem wymagało, czy skarżący był uprawniony do żądania od organu nagrania z przebiegu tej sesji. Normatywna regulacja dotycząca prawa dostępu do informacji publicznej odnoszącej się do przebiegu posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzącej z powszechnych wyborów znalazła wyraz w art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 i art. 19 u.d.i.p. Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów, udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze wstępu na posiedzenia organów kolegialnych pochodzących z powszechnych wyborów, i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia. Z art. 18 u.d.i.p. wynika, że posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów są jawne i dostępne. Posiedzenia kolegialnych organów pomocniczych organów, o których mowa w ust. 1, są jawne i dostępne, o ile stanowią tak przepisy ustaw albo akty wydane na ich podstawie lub gdy organ pomocniczy tak postanowi (ust. 2). Organy, o których mowa w ust. 1 i 2, są obowiązane zapewnić lokalowe lub techniczne środki umożliwiające wykonywanie prawa, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3. W miarę potrzeby zapewnia się transmisję audiowizualną lub teleinformatyczną z posiedzeń organów, o których mowa w ust. 1 (ust. 3). Ograniczenie dostępu do posiedzeń organów, o których mowa w ust. 1 i 2, z przyczyn lokalowych lub technicznych nie może prowadzić do nieuzasadnionego zapewnienia dostępu tylko wybranym podmiotom (ust. 4). Z kolei art. 19 ustawy stanowi, że organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 i 2, sporządzają i udostępniają protokoły lub stenogramy swoich obrad, chyba że sporządzą i udostępnią materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady. W piśmiennictwie zwraca się uwagę na znaczenie obok art. 3 ust. 1 pkt 3 także art. 18 i art. 19 u.d.i.p. regulujących zasady dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej i związanych z tym regulacji zawartych w statutach gmin co do zasad dostępu do posiedzeń rad gminy i komisji gminnych oraz wyłącznie pomocniczego, nieobjętego obowiązkiem udostępnienia charakteru nagrań posiedzeń komisji gminnych w przypadku nieuregulowania dostępu do tych nagrań w statucie gminy (vide wyroki NSA: z dnia 17 maja 2012 r., I OSK 356/12r., z dnia 2 grudnia 2010 r., I OSK 1646/10, z dnia 16 kwietnia 2010 r., I OSK 14/10 dostępne w Internecie na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, a ponadto: B. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej Komentarz, LexisNexis Warszawa 2012, str. 60-61 i 211-219). Trzeba też zauważyć, że wniosek zainteresowanego rodzi po stronie dysponenta informacji obowiązek jej udostępnienia wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w publicznym obiegu, a więc zainteresowany nie może się z nią zapoznać inaczej, niż składając wniosek o udzielenie informacji do organu władzy publicznej. Zdaniem Sądu, treść przywołanych wyżej przepisów, a w szczególności art. 19 u.d.i.p. świadczy o tym, że poza prawem wstępu na posiedzenie organu kolegialnego, podstawowym źródłem informacji o przebiegu tego posiedzenia – są protokoły lub stenogramy. Zatem realizacja celu, jakim jest dostęp do informacji publicznej odnoszącej się do przebiegu posiedzeń organu kolegialnego, następuje, co do zasady, przez dostęp do protokołów i stenogramów. Są to dokumenty, które sporządza określona osoba, potwierdzając zapisaną treść swoim podpisem. Dzięki temu protokół staje się dokumentem, który może być udostępniany i realizuje cel wskazany w ustawie, chroniąc jednocześnie inne prawa i wolności (zob. wyrok WSA: w Bydgoszczy z dnia 4 kwietnia 2006 r., II SA/Bd 1153/05, LexPolonica nr 2144850). Bezwzględny wymóg sporządzania protokołów lub stenogramów, a także ich udostępniania jasno wynika z art. 19 ustawy. Z obowiązku tego organ jest zwolniony wyłącznie w przypadku, gdy sporządza i udostępnia materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni obrady. Zatem jedynie, gdy utrwalenie przebiegu sesji rady gminy jest kompletne (zupełne) – organ może nie sporządzać ani protokołu, ani też stenogramu, zaś w stosunku do osoby żądającej informacji o przebiegu sesji – ograniczyć się może do udostępniania zapisu audiowizualnego. Z akt kontrolowanej sprawy wynika, że z przebiegu sesji z dnia [...] września 2013 r. organ sporządził protokół który, jak wynika z pisma z dnia [...] grudnia 2013 r., został skarżącemu przekazany w formie kopii. Co prawda skarżący zakwestionował jego otrzymanie twierdząc, iż "w kopercie oprócz odpowiedzi nie było tego protokołu", to jednocześnie wskazał, iż jego żądaniem nie było udostępnienie protokołu (który jest dostępny na stronie Biuletynu Informacji Publicznej) tylko kopii nagrania z tej sesji. W ocenie Sądu, w tych okolicznościach sprawy, brak jest podstaw do kwestionowania prezentowanego przez organ stanowiska, że zapisy magnetofonowe stanowią jedynie środek pomocniczy do sporządzania protokołu pisemnego. Żądany przez skarżącego zapis magnetofonowy nie został też dopuszczony jako format dokumentacji pracy rady w systemie kancelaryjnym organu. Stanowiska tego nie podważał skarżący, zarówno w toku postępowania sądowego, jak również przed organem administracji. W ocenie Sądu, w sytuacji gdy sporządzony został protokół z przebiegu sesji, przy braku utrwalenia kompletnego (zupełnego) przebiegu sesji w innej formie (audiowizualnej), nie było podstaw do uwzględniania w trybie art. 19 u.d.i.p. żądania skarżącego zawartego we wniosku z dnia [...] listopada 2013 r. W związku z tym nie można uznać, aby w kontrolowanej sprawie miała miejsce bezczynność organu, skoro w piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. Przewodniczący Rady Miejskiej w R. wyjaśnił skarżącemu dlaczego brak jest podstaw do przesłania żądanej kopii nagrania z sesji Rady Miejskiej z dnia [...] września 2013 r. Mając powyższe na uwadze Sąd w oparciu o regulację art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Orzeczenie w punkcie drugim wyroku znajduje oparcie na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461), bowiem skarżący był reprezentowany przed Sądem przez adwokata.