VIII SAB/Wa 80/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 14 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot nieruchomości 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta [...] W. do rozpoznania wniosku K. K. z dnia [...] października 2015 r. o zwrot nieruchomości położonej w W. przy ul. R. [...] - w terminie 2 (dwóch) miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent Miasta [...] W. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku opisanego w punkcie 1 (pierwszym) wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność Prezydenta Miasta [...] W. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierza Prezydentowi Miasta [...] W. grzywnę w wysokości [...] ([...]) złotych; 5. zasądza od Prezydenta Miasta [...] W. na rzecz skarżącej K. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 6. oddala skargę w pozostałym zakresie. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga K. K. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] W. w rozpoznaniu wniosku o zwrot nieruchomości. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Pismem z 6 października 2015 r. (data złożenia wniosku bezpośrednio w organie) K. R. i K. K., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, zwróciły się do Prezydenta Miasta [...] W. (dalej: Prezydent, organ) o zwrot nieruchomości, położonej w W. przy ul. R. oraz stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m. [...] W. w sprawie odmowy przyznania prawa własności czasowej do gruntu ww. nieruchomości warszawskiej, oznaczonej hipotecznie nr [...] , [...] , [...] , [...] , [...] i [...] . Do wniosku dołączyły kserokopię wypisu z aktu notarialnego z [...] stycznia 1948 r. Nr [...], na podstawie którego K. S. sprzedała K. K. stanowiącą jej własność nieruchomość o powierzchni 1536,49 m2, wchodzącą w skład nieruchomości nr hipoteczny [...] , [...] , [...] , [...] i [...] w W.. Pismem znak [...] z [...] listopada 2015 r. organ wystąpił do Wojewody [...] o udzielenie informacji, czy w rejestrze wpływu wniosków dekretowych istnieje zapis o założeniu przez byłego właściciela nieruchomości – w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta [...] W. – wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości [...], położonej przy ul. R[...] wchodzącej w skład nieruchomości hipotecznej nr [...] , [...] , [...] , [...] , [...] i [...] . Tożsame zapytanie skierowano do Archiwum Państwowego m. [...] W. oraz Biura Organizacji Urzędu m. [...] W. Wydział Archiwum. W odpowiedzi na powyższe zapytanie Wojewoda [...] pismem znak [...] z dnia [...] listopada 2015 r. podał, że w rejestrze wniosków dekretowych brak jest zapisu dotyczącego wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu, położonego w W. przy ul. R., wchodzącej w skład nieruchomości hipotecznej nr [...] , [...] , [...] , [...] , [...] i [...] . Biuro Organizacji Urzędu m. [...] W. Wydział Archiwum pismem znak [...] z dnia [...] listopada 2015 r. poinformowało natomiast, że w zasobie archiwum stwierdzono przechowywanie akt architektonicznych przedmiotowej nieruchomości. Do akt administracyjnych niniejszej sprawy włączono również (na podstawie notatki służbowej z 18 listopada 2015 r.) 5 fotokopii materiałów archiwalnych dotyczących ww. nieruchomości. W dniu 30 grudnia 2015 r. do Prezydenta wpłynęło z Archiwum Państwowego m. [...] W. pismo znak [...] informujące, że sprawdzono inwentarze, spisy zdawczo-odbiorcze, istniejącą ewidencję oraz wybrane jednostki aktowe i nie odnaleziono w nich dokumentów dotyczących złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej przedmiotowej nieruchomości. W dniu 12 stycznia 2016 r. K. K. przy wniosku o udzielenie dostępu do dokumentów złożyła odpis postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po K. K.. Pismem z 20 września 2016 r. K. R. i K. K. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej: Kolegium) zażalenie na niezałatwienie przez Prezydenta sprawy w terminie. Wskutek rozpoznania tego środka zaskarżenia Kolegium postanowieniem znak [...] z [...] stycznia 2017 r. uznało zażalenie za nieuzasadnione. Pismem z 29 grudnia 2016 r. (data nadania skargi w urzędzie pocztowym) K. R., M. K., K. K., A. K. i P. K. (dalej: skarżący) wnieśli do sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku o zwrot nieruchomości, położonej przy ul. R.. Skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 35 oraz art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., zwana dalej: k.p.a.) poprzez niezałatwienie sprawy w terminie, a także niepoinformowanie o przyczynach zwłoki i niewyznaczenie dodatkowego terminu załatwienia sprawy. W związku z powyższym wnieśli o: 1) zobowiązanie Prezydenta do wydania decyzji w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i w związku z powyższym wymierzenie organowi grzywny w wymiarze określonym w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, zwanej dalej: p.p.s.a.); 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżących na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej w wysokości określonej w art. 154 § 7 p.p.s.a.; 4) zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania. Uzasadniając złożony środek zaskarżenia skarżący podali, że ich wniosek z dnia 6 października 2015 r. do dnia wniesienia skargi nie został rozpatrzony, zaś skarżący nie zostali w żaden sposób powiadomieni o przyczynach zwłoki, ani też o przewidzianym przez organ terminie zakończenia postępowania. Organ nie wydał żadnego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Z analizy akt sprawy (stan na dzień 21 grudnia 2016 r.) wynika, że nie podjęto żadnych działań zmierzających do rozpatrzenia wniosku, pomimo iż od momentu jego złożenia upłynęło ponad trzynaście miesięcy. Z uwagi na brak rozstrzygnięcia w terminie ustawowym, skarżąca 12 stycznia 2016 r. wystąpiła z wnioskiem o udzielenie dostępu do akt sprawy. Udostępnienie akt było jedyną czynnością, jakiej organ dokonał w 2016 roku, lekceważąc obowiązki wynikające z art. 35 k.p.a. i następnych oraz z art. 12 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżących, działanie organu nosi znamiona naruszenia przepisów postępowania dotyczących terminów załatwiania spraw (art. 35 i 36 k.p.a.). Pełnomocnik skarżących, działając na podstawie art. 37 k.p.a., w dniu 20 września 2016 r. (data wpływu) złożył zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Działanie organu stoi w oczywistej sprzeczności z art. 35 k.p.a., który ustanawia maksymalnie miesięczny termin na rozstrzygnięcie sprawy przed organem administracyjnym i dwumiesięczny termin w sprawach szczególnie skomplikowanych. Ponadto, zgodnie z dyspozycją art. 36 k.p.a., organ powinien zawiadomić strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, podać jej przyczyny i wskazać nowy termin, do którego sprawa zostanie załatwiona. Organ uchybił i temu obowiązkowi. Brak jakichkolwiek działań ze strony organu daje podstawę do stwierdzenia, że Prezydent od ponad roku pozostaje w niniejszej sprawie bezczynny, a ta bezczynność ma charakter rażący. Ostatnią czynnością, która została wykonana przez organ w przedmiotowej sprawie, było sporządzenie notatki z 18 listopada 2015 r. Od przeszło roku Prezydent nie dokonał żadnej czynności w sprawie, nie wyznaczył terminu dodatkowego na jej rozpoznanie, nie poinformował stron o przyczynach opóźnienia, nie podjął żadnych innych czynności mogących usprawiedliwiać takie działanie. Zwłoka organu w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku uniemożliwia skarżącym realne korzystanie z przysługujących im praw. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, uznając zarzuty skarżących dotyczące bezczynności w sprawie za niezasadne. Prezydent wskazał, że z uwagi na niezłożenie przez dawnych właścicieli wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu w trybie art. 7 dekretu [...], brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w tym trybie. Postanowieniem z 22 września 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o odrzuceniu skargi K. R., M. K., A. K. i P. K.. Do rozpoznania pozostała jedynie skarga K. K. (dalej: skarżąca), która działała w sprawie przez profesjonalnego pełnomocnika. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r. na podstawie art. 1 pkt 40 oraz art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8). W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na bezczynność organu w przedmiotowej sprawie środkiem tym jest zażalenie. Jak przedstawiono wyżej, skarżący, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, na podstawie art. 37 k.p.a. (w brzmieniu sprzed nowelizacji obowiązującej od 1 czerwca 2017 r., art. 1 pkt 9 ustawy z 7 kwietnia 2017 r., Dz.U. poz. 935) złożyli do Kolegium zażalenie na bezczynność organu, czym dopełnili czynności warunkujących skuteczne złożenie skargi. Wobec powyższego skarga jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Ponadto, dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu. Okoliczności, jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., czy też nie. Wskazać dalej należy, iż zgodnie z regulacją art. 35 § 1 i 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Art. 36 § 1 k.p.a. stanowi natomiast, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając zarazem przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy stwierdzić należy, że wniosek o zwrot nieruchomości został złożony do organu 6 października 2015 r. Prezydent nie wydał formalnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania, czy też postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jednak zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., do wszczęcia postępowania na żądanie strony dochodzi wskutek doręczenia żądania organowi administracji. Jak wynika z ustaleń faktycznych, wszystkie czynności, jakie organ podejmował w tej sprawie, miały miejsce w okresie od 3 listopada 2015 r. do 18 listopada 2015 r., a ostatni żądany dokument wpłynął do organu 30 grudnia 2015 r. Aktywność Prezydenta sprowadzała się zatem do 2 miesięcy po wpływie wniosku. Żadnych innych czynności w sprawie po 18 listopada 2015 r. organ nie podjął, poza udostępnieniem akt skarżącej w dniu 13 kwietnia 2016 r. Prezydent nie ocenił zebranego w sprawie materiału dowodowego i nie wydał decyzji merytorycznej (pozytywnej lub negatywnej), ani nie umorzył postępowania z uwagi na ewentualną jego bezprzedmiotowość. Powyższe, w ocenie Sądu, pozwala na stwierdzenie, iż w okresie od 6 października 2015 r. do nadal organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej o zwrot nieruchomości, a bezczynność ta ma cechy rażącego naruszenia prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ.: Lex nr 12188894). Taki stan wystąpił w niniejszej sprawie, ponieważ przez cały 2016 rok skarżąca była w "zawieszeniu" co do wiedzy na temat zasadności swojego wniosku z 6 października 2015 r. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych wynika, że w okresie od 18 listopada 2015 r. (ostatnia czynność organu), ewentualnie od 30 grudnia 2015 r. (wpływ żądanego dokumentu z Archiwum Państwowego) Prezydent nie podjął żadnej czynności w celu załatwienia sprawy. Rację ma więc skarżąca, że zwłoka organu w rozpoznaniu powyższego wniosku uniemożliwiła jej realne korzystanie z przysługujących jej praw. Należy również zauważyć, że przez cały okres trwania postępowania Prezydent żadnym pismem nie poinformował skarżących w trybie art. 36 § 1 k.p.a., jaka jest przyczyna takiej bezczynności - "milczenia" organu, jak również o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. W ocenie Sądu, takie zachowanie organu administracji publicznej może wskazywać na lekceważący stosunek do przepisów postępowania administracyjnego (art. 35, art. 36 i art. 12 k.p.a.), co uzasadnia wniosek o rażącym naruszeniu prawa. Nie ulega zatem wątpliwości, że Prezydent pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżących, a bezczynność ta ma charakter rażący (ponad 12 miesięcy od ostatniej czynności do daty wniesienia skargi). Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach z art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza,, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (§ 2 art. 149 p.p.s.a.). Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej z 6 października 2015 r. w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia akt administracyjnych wraz ze stwierdzeniem prawomocności wyroku (punkt 1 wyroku), uznając jednocześnie, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu ww. wniosku (punkt 2 wyroku). O stwierdzeniu, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa orzeczono w punkcie 3 wyroku. W związku ze stwierdzeniem, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, Sąd - w celu zdyscyplinowania organu do rozpoznania przedmiotowego wniosku - orzekł o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości [...] zł (punkt 4 wyroku). Jednocześnie w punkcie 6 wyroku Sąd oddalił skargę skarżącej w zakresie przyznania od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. uznając, że wymierzenie grzywny w wystarczający sposób spełni swoją funkcję, a przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. przewiduje alternatywnie wymierzenie grzywny lub przyznanie sumy pieniężnej. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot uiszczonego wpisu od skargi wraz z kosztami zastępstwa procesowego, Sąd orzekł w punkcie 5 wyroku, biorąc za podstawę art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 punkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800).