VIII SAB/Wa 86/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2015 r. w Radomiu sprawy ze skargi P. M. - wspólnika spółki cywilnej "[...]" na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. w przedmiocie przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2009 oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga P. M. – wspólnika spółki cywilnej [...] Agro na przewlekłe prowadzenie przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] postępowania w sprawie przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2009 rok. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu [...] maja 2009 r. P. M. – wspólnik spółki cywilnej [...] Agro z siedzibą w [...], gmina [...], powiat [...] (zwany dalej: skarżący) złożył do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (zwany dalej: Kierownik BP, organ I instancji) wniosek o przyznanie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (zwana dalej: płatność ONW) na 2009 rok. Decyzją Nr [...] z [...] grudnia 2009 r. organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne uznając, że spółka cywilna nie posiada przymiotu strony do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie przedmiotowej płatności. Na skutek złożonego odwołania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (zwany dalej: Dyrektor ARiMR, organ odwoławczy) decyzją Nr [...] z [...] czerwca 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 grudnia 2010 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 745/10) uchylił decyzje organów obu instancji, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 10 października 2012 r. (sygn. akt II GSK 1308/11) oddalił skargę kasacyjną Dyrektora ARiMR. Wskazane rozstrzygnięcia wpłynęły do organu I instancji - [...] grudnia 2012 r. Ponownie rozpoznając sprawę Kierownik BP pismem z [...] stycznia 2013 r. wezwał skarżącego jako reprezentanta spółki do złożenia wyjaśnień i dokumentów, zakreślając termin 30 dni na dokonanie ww. czynności. Następnie pismem z [...] lutego 2013 r. organ I instancji poinformował skarżącego, że w związku z prowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, postępowanie dotyczące rozpatrzenia wniosku o przyznanie płatności ONW na 2009 rok ulegnie przedłużeniu, termin załatwienia sprawy przewiduje się do [...] marca 2013 r. W dniu [...] lutego 2013 r. do organu I instancji wpłynęła korespondencja od skarżącego, na którą Kierownik BP udzielił odpowiedzi pismem z [...] lutego 2013 r. Kolejnym pismem z [...] marca 2013 r. organ I instancji poinformował skarżącego, że w związku z prowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, postępowanie dotyczące rozpatrzenia wniosku o przyznanie płatności ONW na 2009 rok ulegnie przedłużeniu, termin załatwienia sprawy przewiduje się do [...] kwietnia 2013 r. W dniu [...] kwietnia 2013 r. skarżący złożył w organie I instancji wniosek o wpis do ewidencji producentów rolnych podając jako adres siedziby adres: [...],[...], powiat [...]. W dniu [...] kwietnia 2013 r. skarżący złożył w organie I instancji dodatkowe pismo wyjaśniające oraz dokumenty. Zawiadomieniem z [...] maja 2013 r. Kierownik BP w związku ze zmianą siedziby spółki przekazał sprawę do organu właściwego – Kierownika [...] Biura Powiatowego ARiMR z siedzibą w [...] (zwany dalej: Kierownik BP w [...]). Zawiadomieniem z [...] czerwca 2013 r. Kierownik BP w [...] poinformował skarżącego, że decyzja w sprawie przyznania płatności ONW na 2009 rok nie może być wydana w ustawowym terminie. Jako przyczynę niezałatwienia sprawy w terminie wskazał skomplikowany charakter sprawy i konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w związku ze zmianą organu właściwego w sprawie. Termin załatwienia sprawy przewiduje się do [...] sierpnia 2013 r. Kolejnym zawiadomieniem z [...] sierpnia 2013 r. określił termin załatwienia sprawy do [...] października 2013 r. W dniu [...] października 2013 r. Kierownik BP w [...] wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień (przedstawienia uwierzytelnionych kopii ksiąg podatkowych w odniesieniu do grup kont księgowych uwzględniających faktury i rachunki na usługi i zakup środków produkcji). Odpowiedzi na powyższe skarżący udzielił [...] listopada 2013 r. składając wydruki kont księgowych oraz zestawienie obrotów kont aktywnych. Postanowieniem Nr [...] z [...] grudnia 2013 r. Kierownik BP w [...], działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze. zm., zwana dalej: k.p.a.), orzekł o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie przyznania płatności ONW na 2009 rok. Podstawę powyższego stanowiło ustalenie, iż w sprawie toczy się postępowanie dotyczące prawidłowości nadania numeru o wpis do ewidencji producentów. Na skutek złożonego przez skarżącego zażalenia Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] postanowieniem Nr [...]z [...] kwietnia 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Pismem z [...] maja 2014 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] skargę na ww. postanowienie z dnia [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie przyznania płatności ONW na 2009 rok. Sprawa zarejestrowana została pod sygn. akt I SA/Sz 757/14. W dniu [...] marca 2014 r. skarżący złożył do Kierownika BP w [...] wniosek o wpis do ewidencji producentów rolnych podając jako adres siedziby adres: ul. [...],[...], powiat [...]. W związku z powyższym (zmianą siedziby spółki) zawiadomieniem z [...] lipca 2014 r. Kierownik BP w [...] przekazał sprawę do organu właściwego – Kierownika BP. Pismem z [...] kwietnia 2015 r. wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień. Odpowiedź na powyższe wezwanie skarżący złożył [...] kwietnia 2015 r. W dniu [...] marca 2015 r. skarżący wniósł do organu odwoławczego zażalenie na przewlekłe prowadzenie przez kierownika BP postępowania w sprawie przyznania przedmiotowej płatności. Rozpoznając ww. środek zaskarżenia organ odwoławczy postanowieniem Nr [...]z [...] czerwca 2015 r. uznał zażalenie za uzasadnione. Pismem z [...] czerwca 2015 r. skarżący wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] postępowania w sprawie przyznania płatności ONW na 2009 rok. Skarżący wniósł o uznanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania za zasadną oraz o wymierzenie grzywny celem zdyscyplinowania Kierownika BP. W odpowiedzi na skargę Kierownik BP wniósł o oddalenie skargi, przedstawiając przebieg postępowania w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Wskazany wyżej przepis ma zastosowanie w niniejszej sprawie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), to jest przed 15 sierpnia 2015 r., z uwagi na treść art. 2 w związku z art. 1 pkt 1 tej ustawy. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest sprawność prowadzenia przez Kierownika BP postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego złożonego [...] maja 2009 r. w sprawie przyznania płatności ONW na 2009 rok. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. warunkiem dopuszczalności złożenia skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, warunkiem formalnym jej dopuszczalności jest poprzedzenie jej wniesienia do sądu administracyjnego, złożeniem zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. Nie ma przy tym znaczenia to, czy zażalenie takie zostało rozpatrzone oraz stanowisko jakie zajął w sprawie organ wyższego stopnia (por. wyrok WSA w Opolu z 22 grudnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Op 38/14, publ.: cbois). W niniejszej sprawie wymóg ten został spełniony, okoliczność ta nie jest sporna. W sprawie podnieść trzeba, iż z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Z szeregu zasad ogólnych postępowania administracyjnego szczególne znaczenie z punktu widzenia jego sprawności ma zasada wyrażona w art. 12 k.p.a., tj. zasada szybkości i prostoty postępowania. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie podkreśla się, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (patrz: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (patrz: J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Zatem o przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice. W wyroku z 26 października 2012 r. w sprawie II OSK 1956/12 (publ.: cbois) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a., daje stronie możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania, jak również jego bezczynność. Uprawnienie to sprowadza się do żądania wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa. Na sąd nakłada natomiast, obok oceny czy mamy do czynienia z przewlekłością lub bezczynnością, obowiązek ustalenia czy miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd może także, na wniosek lub z urzędu, orzec o wymierzeniu organowi grzywny (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. W niniejszej sprawie skarżący wnioskiem z [...] maja 2009 r. zwrócił się do Kierownika BP w [...] o przyznanie płatności ONW na 2009 rok. Trzeba w tym miejscu wskazać, że postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego jest prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427) oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r., Nr 40, poz. 329 ze zm., zwane dalej: rozporządzeniem). Zgodnie z § 5 ust. 6 rozporządzenia, Kierownik biura powiatowego Agencji zawiadamia rolnika o przyczynach niezałatwienia sprawy dotyczącej przyznania płatności ONW do dnia 1 marca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności ONW, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Płatność ONW jest wypłacana w terminie do dnia 30 czerwca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności ONW (§ 5 ust. 6 rozporządzenia). Przyjąć zatem należy, że terminem załatwienia sprawy z wniosku skarżącego złożonego [...] maja 2009 r. był dzień [...] marca 2010 r. Decyzja w sprawie wydana została [...] grudnia 2009 r., jednak na skutek prowadzonych postepowań odwoławczego i sądowego rozstrzygnięcie to zostało uchylone. Istotną na gruncie przedmiotowej sprawy jest okoliczność, iż wniosek skarżącego wobec zmiany siedziby spółki, a tym samym zmiany właściwości organu, został [...] maja 2013 r. przekazany wraz z aktami sprawy do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...]. Organ ten prowadził postępowanie w sprawie i wydał [...] grudnia 2013 r. postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego z urzędu. Na skutek złożonego przez skarżącego zażalenia Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] postanowieniem Nr [...] z [...] kwietnia 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Pismem z [...] maja 2014 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na ww. postanowienie z [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie przyznania płatności ONW na 2009 rok. Sprawa zarejestrowana została pod sygn. akt I SA/Sz 757/14. Następnie wobec złożenia przez skarżącego ([...] czerwca 2015 r.) oświadczenia o cofnięciu skargi i wniosku o umorzenie postępowania w sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z 10 czerwca 2015 r. orzekł o umorzeniu postępowania sądowego. Wobec zawieszenia postępowania nie można Kierownikowi BP postawić zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania. Przewlekłość organu w rozpoznaniu sprawy i zawieszenie postępowania administracyjnego są odrębnymi i wzajemnie się wykluczającymi instytucjami prawa procesowego. Zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego o czym stanowi art. 103 k.p.a., a tym samym eliminuje możliwość powstania bezczynności czy też przewlekłości związanej z upływem terminu załatwienia sprawy. W dacie złożenia przedmiotowej skargi, tj. [...] czerwca 2015 r. (data prezentaty), postępowanie było zawieszone. Skoro w dacie wyrokowania przez sąd administracyjny w niniejszym postepowaniu, postępowanie administracyjne w sprawie rozpoznania wniosku skarżącego o przyznanie płatności ONW na 2009 rok było zawieszone, to brak jest podstaw do przyjęcia, że organ prowadzi przewlekle postępowanie. Jednocześnie skład orzekający wskazuje, że sąd orzekając w sprawie dotyczącej skargi na przewlekłość nie przeprowadza kontroli zasadności postanowienia o zawieszeniu postępowania. Kontrola taka może mieć miejsce jedynie na skutek skargi na to postanowienie, ewentualnie na odmowę podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego. Jak wynika z przytoczonych wyżej okoliczności stanu faktycznego sprawy kontrolę taką skarżący zainicjował wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, aczkolwiek następnie skargę cofnął. Jednocześnie zaznaczyć także trzeba, iż w związku z kolejną zmianą siedziby spółki, sprawa została ponownie przekazana ([...] czerwca 2014 r.) do Kierownika BP w [...]. Powyższe w ocenie Sądu skutkuje uznaniem, iż organ I nie prowadził sprawy w sposób przewlekły. Skoro bowiem postępowanie w sprawie przyznania przedmiotowej płatności zostało zawieszone przez właściwy organ prowadzący tj. Kierownika BP w [...], to organ zaskarżony tj. Kierownik BP w [...], który jest aktualnie właściwy w sprawie rozpoznania wniosku skarżącego o przyznanie płatności ONW na 2009 rok, nie miał podstaw do tego, aby prowadzić postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia [...] maja 2009 r. do czasu zakończenia postępowania wpadkowego dotyczącego tego zawieszenia (skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie). Należy podkreślić, iż rozstrzygając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd ocenia jedynie (o czym była mowa powyżej), czy zaskarżony organ działa w sposób opieszały, niesprawny i nieskuteczny w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również czy doszło do nieuzasadnionego przedłużania terminu załatwienia sprawy. Mając na uwadze złożony charakter sprawy nie należało oczekiwać natychmiastowego jej rozstrzygnięcia. Złożoność ta wynikała bowiem nie tylko z samego charakteru postępowania obejmującego wiele obszarów, ale również z zawieszania toczącego się w sprawie postępowania, oraz prowadzonego postępowania zażaleniowego. W rezultacie skarżący oczekiwał prowadzenia postępowania przez organ I instancji, w sytuacji zawieszenia postępowania i zaskarżenia stanu zawieszenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który dopiero postanowieniem z dnia 10 czerwca 2015 r. umorzył postępowanie sądowe ( I SA/Sz 757/14 ). Niewątpliwie postępowanie w sprawie płatności ONW prowadzone jest od maja 2009 r., nie mniej w ocenie Sądu nie można zarzucić organowi I instancji przewlekłości postępowania. Sąd zauważa jednocześnie, że w niniejszej sprawie należyte współdziałanie skarżącego z organem I instancji niewątpliwie przyczyniłoby się do szybszego podjęcia działań przez Kierownika BP w [...]. Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 151 pkt p.p.s.a, orzekł o oddaleniu skargi.