VIII SAB/Wa 89/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2015 r. sprawy ze skargi K. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. w przedmiocie miejsc postojowych 1) umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do rozstrzygnięcia sprawy w określonym terminie; 2) stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w R. grzywnę w kwocie [...] ([...]) złotych; 4) zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. na rzecz skarżącego K. W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] października 2014 r. K. W. (dalej: "skarżący") złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. (dalej: "organ", "PINB") w sprawie budowy miejsc postojowych na działkach położonych w W. przy ulicy [...] znak: [...], zarzucając naruszenia art. 35 i art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: "k.p.a.") poprzez nie podjęcie czynności procesowych zmierzających do rozstrzygnięcia jego wniosku oraz niezawiadomienie go o przyczynach niezałatwienia postępowania z prawem przewidzianym terminie. Skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie organu do zakończenia w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia akt sprawy niniejszej, postępowania w sprawie dotyczącej budowy miejsc postojowych na działce oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...] położonych w W. przy ulicy [...]; 2) stwierdzenie, że przewlekłość postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w R. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierzenie organowi prowadzącemu przewlekle postępowanie grzywny w wysokości przewidzianej przepisem art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."); 4) zwrot kosztów związanych z wniesieniem skargi według norm przepisanych. Uzasadniając skarżący wyjaśnił, iż przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w R. toczy się postępowanie z wniosku skarżącego w sprawie budowy miejsc parkingowych na działkach położonych w W. przy ulicy [...]. Na skutek wniesionego odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] listopada 2013 r. o umorzeniu postępowania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. znak [...] uchylił powyższą decyzję, przekazując sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Skarżący powołał się na art. 12 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracyjny ma obowiązek działania w sprawie wnikliwie i szybko posługują się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy. To na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania niezbędnych kroków do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki w terminach przewidzianych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. W każdym zaś przypadku niezałatwienia sprawy w terminach określonym art. 35 k.p.a. organ prowadzący winien zawiadomić stronę wskazując na przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu załatwienia sprawy. Skarżący podniósł, że organ powyższym obowiązków nie wykonał w dniu [...] marca 2014 r., dlatego złożył zażalenie do organu wyższego stopnia [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego, który postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. uznał zażalenie za zasadne i zakreślił organowi pierwszej instancji 30-dniowy termin na zakończenie prowadzonego postępowania. Jednak, pomimo upływu zakreślonego terminu PINB w R. nie podjął żadnych czynności zmierzających do zakończenia postępowania, a także nie zawiadomił skarżącego o przyczynach nadal trwającej zwłoki co do zakończenia postępowania. Skarżący podniósł, iż przez przewlekłe prowadzenie postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności procesowych powodujących, że organ nie jest bezczynny formalnie. Przewlekłość obejmować może opieszałe niesprawne i nieskuteczne działania organu w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, a także przy nieuzasadnionym obiektywnie przedłużeniu terminów załatwienia sprawy. W takiej sytuacji pomimo niezałatwienia sprawy w terminie, organ chociaż formalnie nie pozostaje w bezczynności, jednak nie podejmuje czynności procesowych zgodnie z wyrażoną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania (wyrok WSA w Opolu z dnia 20 maja 2014 r. ll SAB/Op 20/14). W sprawie niniejszej powyższe okoliczności, zdaniem skarżącego, zaistniały. Organ wyznaczając w znacznych odstępach czasowych czynność procesową w postaci oględzin ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy wykonuje pozorne działania w tym zakresie wyznaczając kolejne terminy tej czynności uzasadniając to niestawiennictwem stron. Istotą całego postępowania jest ustalenie zmierzające do pozbawienia skarżącego jako strony czynnego udziału w toku postępowania o wybudowaniu miejsc parkingowych. Skarżący wskazał, iż w dacie budowania miejsc parkingowych legitymował się i nadal legitymuje statusem współwłaściciela nieruchomości, na której bez jego zgody powstały miejsca parkingowe. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że nie przeczy, iż nastąpiła zwłoka w rozpatrzeniu sprawy, lecz nie była ona spowodowana opieszałością organu, lecz zbiegiem przyczyn obiektywnych, jaki wystąpił w tym przypadku (inspektor prowadzący sprawę przebywał na dłuższym zwolnieniu lekarskim spowodowanym leczeniem szpitalnym). Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071) nakazał Gminie W. dokonać rozbiórki i doprowadzenia do stanu poprzedniego wyremontowanej nawierzchni miejsc parkingowych zlokalizowanych na dz. nr ew. [...] przy ul. [...] w W.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola Sądu zmierza zaś do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji publicznej pozostaje w przewlekłości w rozpoznaniu wniosku. Oceniając powyższe okoliczności, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Stosownie do art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, s. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Wskazać ponadto należy, że zgodnie z treścią art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z przepisu powyższego wynika, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu przed rozpatrzeniem przez Sąd skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wyłącza możliwość jej uwzględnienia, nawet wówczas, gdy decyzja podjęta została z naruszeniem ustawowego terminu przewidzianego do jej wydania. W takiej sytuacji postępowanie sądowoadministracyjne dotyczące bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. W niniejszej sprawie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] nakazał Gminie W. dokonać rozbiórki i doprowadzenia do stanu poprzedniego wyremontowanej nawierzchni miejsc parkingowych zlokalizowanych na dz. nr ew. [...] przy ul. [...] w W.. Wydanie przez organ powyższego orzeczenia wyłącza możliwość uwzględnienia przez Sąd skargi na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania nawet wówczas, gdy decyzja ta podjęta została z naruszeniem terminu przewidzianego do jej wydania, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Skoro zatem ww. decyzja PINB została wydana po wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ale przed rozpoznaniem skargi przez Sąd, uznać należy, że organ załatwił sprawę, zaś postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe. W tym miejscu wskazać jednak należy, że przepis art. 149 p.p.s.a. zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo nie miały takiego charakteru. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd stwierdził, że ponowne rozpoznanie sprawy przez PINB na skutek decyzji kasacyjnej z dnia [...] stycznia 2014 r. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu. Sytuacja taka w przedmiotowej sprawie miała miejsce. Zdaniem Sądu, istniejący w niniejszej sprawie czas trwania prowadzonego przez PINB postępowania (organ ponownie rozpoznał sprawę po upływie 13 miesięcy od daty wydania decyzji kasacyjnej tj. od [...] stycznia 2014 r.) uzasadniał wymierzenie organowi przez Sąd grzywny w wysokości [...] zł. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. W punkcie 2 i 3 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. O kosztach (punkt 4 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.