VIII SAB/Wa 9/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna /sprawozdawca/, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant Referent stażysta Urszula Sieradz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2013 r. sprawy ze skargi Rady [...] w [...] na bezczynność Ministra Finansów w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Ministra Finansów do rozpoznania wniosku Rady [...] w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. znak [...] w sprawie udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Ministra Finansów na rzecz Rady [...] w [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rada Sekcji Krajowej [...] Pracowników Skarbowych w Warszawie (dalej: skarżąca) pismem z [...] stycznia 2013 r. wystąpiła do Ministra Finansów (dalej: organ) z wnioskiem o przekazanie w trybie przepisów ustawy z 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198 ze zmianami – dalej u.d.i.p.) następujących informacji: Czy Ministerstwo Finansów policzyło, ilu pracowników komórek urzędów skarbowych będzie bezpośrednio dotkniętych zmianami planowanymi w założeniach z [...] stycznia 2013 r. do ustawy zmieniającej ustawę o urzędach i izbach skarbowych? Wnoszę o potwierdzenie lub zaprzeczenie. Jeżeli MF policzyło pracowników, to proszę o podanie tej liczby. Czy Ministerstwo w momencie sporządzenia powyższych założeń wiedziało, ilu jest w poszczególnych województwach pracowników komórek: rachunkowości budżetowej, informatyki, logistyki, kadr, audytu, BHP? Wnoszę o potwierdzenie lub zaprzeczenie. Jeżeli MF zebrało takie dane, to proszę o podanie tych liczb z podziałem na województwa. Czy Ministerstwo w momencie sporządzenia powyższych założeń wiedziało, ilu pracowników ze wskazanych wyżej komórek w ciągu 2013-2015 uzyska uprawnienia emerytalne? Wnoszę o potwierdzenie lub zaprzeczenie. Jeżeli MF zebrało takie dane, to proszę o podanie tych liczb. Czy Ministerstwo w momencie sporządzenia powyższych założeń dysponowało obliczeniami wskazującymi na kwoty oszczędności, jakie powstaną po przeniesieniu pracowników ze wskazanych wyżej komórek do izb skarbowych? Wnoszę o potwierdzenie lub zaprzeczenie. Jeżeli MF dysponowało takimi danymi, to proszę o podanie tych szacunków bądź różnych wersji szacunków z podziałem na województwa oraz samych obliczeń. Minister Finansów w piśmie z [...] lutego 2013 r. poinformował, iż: "Skierowany w dniu [...] stycznia 2013 r. do uzgodnień wewnątrzresortowych projekt założeń ustawy o zmianie ustawy o urzędach i izbach skarbowych, którego odrębną część stanowi test regulacyjny, zawiera wstępną analizę ekonomiczną, finansową i społeczną zmian mających na celu centralizację procesów obsługowych realizowanych w urzędach i izbach skarbowych. Przedstawiony projekt odpowiada zasadom wprowadzonym do Regulaminu pracy Rady Ministrów uchwałą Nr 214 Rady Ministrów z 6 grudnia 2011 r. zmieniającą uchwałę - Regulamin pracy Rady Ministrów (M.P. z 2011 r. Nr 113, poz. 1146), zgodnie z którymi projekt założeń projektu ustawy obejmuje zwięzłe przedstawienie celu projektowanej ustaw) oraz zakresu przewidywanej regulacji i zasadniczych kwestii wymagających uregulowania, a jego odrębną część stanowi test regulacyjny podsumowujący wiedzę projektodawcy na danym etapie procesu oceny wpływu nowej regulacji. Jednocześnie Ministerstwo Finansów uprzejmie informuje, iż bardziej szczegółowe zestawienie skutków oraz przewidywanych kosztów i korzyści związanych z przedmiotowym projektem, zostanie przedstawione wraz ze skierowaniem projektu założeń projektu ustawy o zmianie ustawy o urzędach i izbach skarbowych do uzgodnień międzyresortowych i konsultacji społecznych." Skarżąca pismem z [...] marca 2013 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w zakresie nie udzielenia informacji publicznej w omówionym wyżej zakresie, wnosząc o zobowiązanie Organu do przekazania informacji publicznej, o której mowa we wniosku z [...] stycznia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, oraz o nałożenie grzywny na organ i zasądzenie kosztów postępowania. W skardze przedstawiła przebieg postępowania. Wyjaśniła, że wniosek był sformułowany w sposób jasny i zrozumiały, tymczasem Minister nie udzielił odpowiedzi na żaden punkt wniosku (odpowiedź była wymijająca i nie odnosiła się do poszczególnych punktów wniosku). Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, skarga na bezczynność organu na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 PPSA nie przysługuje, gdy przedmiot wniosku rzeczywiście nie stanowi informacji publicznej lub gdy organ administracji wyda decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W niniejszej sprawie przedmiotem wniosku - zdaniem skarżącej - jest informacja publiczna w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, a także w świetle art. 1 ust. 1 UDIP. Organ obowiązany do jej udostępnienia nie udostępnił jej w terminie wskazanym w art. 3 ust. 1 u.d.i.p. oraz jednocześnie nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji, czym naruszył art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Minister jest podmiotem wskazanym w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązanym do udostępniania informacji publicznej na zasadach i w trybie u.d.i.p. W myśl art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, działanie organów władzy publicznej powinno się odbywać na podstawie i w granicach przepisów prawa. Prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem konstytucyjnym - art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Minister w terminie ustawowym nie wykonał żadnej czynności, która prowadziłaby do spełnienia woli wnioskodawcy, a tym samym czyniła zadość wskazanym we wstępie przepisom Konstytucji RP oraz u.d.i.p. Do dnia wniesienia skargi wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie został wykonany, nie została także wydana decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Minister Finansów zatrudnia kilkaset wysoko wynagradzanych osób z wykształceniem prawniczym, w tym także ponad [...] tzw. radców ministra. Nie powinno zatem stanowić problemu odszukanie tez z orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczących zasad udzielania informacji publicznej, jak i obowiązku odmowy udzielenia informacji publicznej w przewidzianej prawem formie. W tych okolicznościach skarżąca jest zdania, że Minister Finansów naruszył prawo świadomie i celowo powoduje opóźnianie realizacji konstytucyjnych praw do informacji publicznej. Działanie Ministra naraża ponadto niepotrzebnie podatników na koszty zbędnych postępowań przed sądem administracyjnym i stoi w sprzeczności z obowiązkiem udzielania informacji publicznej niezwłocznie. Odmowa zatem udostępnienia żądanych informacji i brak przewidzianej formy odmowy jest więc szczególnie naganna. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie. W ocenie Ministra Finansów, zarzut bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącej Nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nie znajduje oparcia w faktach. W piśmie z dnia [...] lutego 2013 r. Nr [...] poinformowano Wnioskodawcę o etapie prac nad projektem założeń ustawy o zmianie ustawy o urzędach i izbach skarbowych, na którym, zgodnie z postanowieniami Regulaminu pracy Rady Ministrów, nie ma obowiązku przedstawiania szczegółowych ocen odnoszących się do projektowanych rozwiązań. Tym samym Ministerstwo Finansów udzieliło informacji, że nie posiada danych w zakresie i w układzie określonym we wniosku. Odpowiedź ta zawiera niezbędne informacje i wyjaśnienia odnoszące się bezpośrednio do zapytań sformułowanych we wniosku. Dodatkowo organ powołał się na uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2004 r. II SAB 424/03. Organ podniósł, że w przedmiotowym stanie faktycznym i prawnym nie mamy do czynienia z bezczynnością Organu, lecz z informacją o braku danych o które występował Wnioskodawca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył , co następuje: skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zmianami, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie: 1. wydawania decyzji administracyjnych, 2. postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, 3. postanowień wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4. innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Bezczynność organu występuje, gdy organ zobowiązany do podjęcia przewidzianej prawem czynności nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Sądy administracyjne rozpatrują skargi na bezczynność organów wyłącznie w przypadku postępowań, które mogą zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, lub też wydaniem innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W sprawach dotyczących bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej wniesienie skargi na bezczynność nie musi być poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, albo złożeniem zażalenia, o którym mowa w art. 37 k.p.a. Istotą sporu w sprawie niniejszej jest to, czy żądane przez skarżącą informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przechodząc do oceny, czy żądane przez skarżącą informacje stanowią informację publiczną należy podnieść co następuje: Pojęcie informacji publicznej w polskim porządku prawnym ma bardzo szeroki charakter. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji. Informację publiczną stanowi więc treść dokumentów urzędowych czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyroki NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 181/02 i II SA 1956/02 i z 1 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1561/11). Prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne to jedno z podstawowych, konstytucyjnie umocowanych w art. 61 Konstytucji praw i wolności politycznych. Ograniczenie tego prawa zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ta konstytucyjna zasada znalazła swoje odzwierciedlenie w przepisach art. 1 i art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stwierdzających m.in., że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu, a każdy jest uprawniony do uzyskania informacji publicznej bez potrzeby wykazywania interesu prawnego lub faktycznego. Przemawia to za szerokim rozumieniem informacji publicznej jako informacji o każdym przejawie działania organów władzy publicznej. Tylko wyraźne ograniczenie ustawowe może prowadzić do naruszenia prawa do informacji publicznej. Art. 6 u.d.i.p. zawiera katalog informacji publicznej podlegającej ujawnieniu. Już samo użycie słów "w szczególności" na początku tego przepisu wskazuje, że nie jest to katalog zamknięty. Dlatego też określanie, czy jakaś informacja jest informacją publiczną nie może sprowadzać się do tego, czy informacja ta odpowiada literalnie zapisowi któregoś z punktów art. 6 u.d.i.p. Wskazać również należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią w szczególności: informacja o zamierzeniach władzy wykonawczej (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a u.d.i.p.,), trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.). W świetle literalnego nawet brzmienia art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a u.d.i.p. bezpodstawne jest stanowisko organu, że informacja dotycząca sfery zamierzeń nie może stanowić informacji publicznej. Zatem w ocenie Sądu zamierzenia władzy wykonawczej, jaką jest niewątpliwie Minister Finansów co do zadań stawianych przed jednostkami organizacyjnymi takimi jak urzędy kontroli skarbowej, zaleceń w zakresie realizacji tych zadań, nakładanych planów i oczekiwań co do wyników ich realizacji, a zatem wszystkie informacje żądane przez skarżącą w piśmie z [...] stycznia 2013 r. stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów art. 1 ust. 1 u.d.i.p., w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p. Jeśli przy tym opracowania takie przybrały postać dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., to znaczy przybrały formę pisemną i podpisaną przez funkcjonariusza publicznego, to podlegają również udostępnieniu na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. Pytania o udzielenie informacji publicznej dotyczyły w istocie stanu przygotowań Ministerstwa do projektu ustawy zmieniającej ustawę o urzędach i izbach skarbowych, a w szczególności tego, czy Minister przygotowując założenia do ustawy zmieniającej analizował kwestie skutków tej ustawy dla kwestii zatrudnienia pracowników w urzędach i izbach skarbowych, a jeśli analizował, to jakie były wyniki tych analiz. Były to więc pytania dotyczące kwestii, o jakich mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a i lit. b u.d.i.p. Minister w przypadku braku przeprowadzenia stosowanych analiz mógł więc, biorąc pod uwagę ich sformułowanie ("wnoszę o potwierdzenie lub zaprzeczenie"), krótko na każde z czterech pytań odpowiedzieć: nie. Dopiero twierdząca odpowiedź prowadziłaby do potrzeby rozważenia ujawnienia kolejnej informacji publicznej, a więc do zaspokojenia żądania alternatywnego związanego z udzieleniem odpowiedzi twierdzącej. Tymczasem odpowiedź Ministra zawarta w piśmie z [...] lutego 2013 r. nie dawała żadnej konkretnej informacji z tych, które były wnioskowane. Stanowiła tylko ogólną informację o skierowaniu projektu założeń ustawy do wewnątrzresortowych uzgodnień, o czym przecież wnioskujący o informację wiedział, co wynikało z treści zadanych pytań. Z przedstawionych wyżej przyczyn należało przyjąć, że Minister Finansów pozostawał w bezczynności, bowiem mimo żądania udzielenia informacji publicznej w ustawowym terminie nie udzielił takiej informacji, ani nie wydał decyzji odmawiającej jej udzielenia. Jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uznał powyższej bezczynności za rażącą, gdyż organ w terminie zakreślonym w art. 13 u.d.i.p. wyrażał jednoznacznie swoje stanowisko, a nieudzielenie informacji wynikało z błędnej interpretacji przepisów prawa co do tego, czy żądane informacje stanowią informacje publiczne. Z podobnych przyczyn Sąd nie znalazł podstaw do nałożenia grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. uznając, że w działaniach organu skutkujących zaistnieniem formalnej bezczynności brak jest zawinienia, czy nawet niedbalstwa. Reasumując, Organ powinien rozpatrzyć wniosek skarżącej z [...] stycznia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej przez udostępnienie tych informacji bądź ich odmowę, jeśli zaistnieją ustawowe przeszkody do udzielenia tych informacji. Z wyżej przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 149, art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.