VIII SAB/Wa 98/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca) Sędzia WSA Sławomir Fularski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2017 r. sprawy ze skargi A. F. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej w sprawie wniosku z dnia 14 marca 2017 r. oddala skargę W skardze z dnia 12 czerwca 2017 r. na bezczynność Wójta Gminy [...]w wydaniu decyzji w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oraz niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2017 r., A. F. zarzucił organowi również bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia 14 marca 2017 r., w którym domagał się zamieszczenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2017 r. w Biuletynie Informacji Publicznej oraz "wywieszenia go na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy". Skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie Wójta do wydania decyzji w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 2. stwierdzenie, że organ rażąco naruszył prawo; 3. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych; 4. zobowiązanie organu I instancji do publikacji wyroku WSA w Biuletynie Informacji; Publicznej oraz na tablicy informacyjnej UG przez trzy miesiące; 5. nałożenie zryczałtowanej kary grzywny w kwocie 20.000 zł; 6. nałożenia na organ w ramach zadośćuczynienia zryczałtowanej kary finansowej w kwocie 5.000 zł. W uzasadnieniu skargi A. F. wyjaśnił, że jest właścicielem oraz użytkownikiem działek o nr ewid. [...],[...],[...],[...]położonych we wsi A. Gmina M., których granice łączą się z drogą gminną. Od 2011 r. jest w sporze z Wójtem Gminy M. w związku z brakiem działań organu w zakresie wytyczenia granic działki drogowej. Wyjaśnił, że pismem z dnia [...]marca 2017 r. wystąpił do Wójta Gminy M. na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej o udostępnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2017 r. Wójt nie odpowiedział na powyższy wniosek, czym zdaniem skarżącego naruszył art. 13 i art. 14 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764), zwanej dalej u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę organ nie zajął stanowiska w sprawie zarzucanej bezczynności w zakresie wniosku z dnia 14 marca 2017 r. W tym miejscu wskazać należy, że w związku z ww. skargą zarejestrowano w tutejszym Sądzie trzy sprawy. W sprawie niniejszej, o sygnaturze akt VIII SAB/Wa 98/17 rozpoznaniu podlegała tylko skarga na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej w zakresie wniosku z dnia [...]marca 2017 r. Skarga na bezczynność Wójta Gminy M. w wydaniu decyzji w sprawie rozgraniczenia nieruchomości została zarejestrowana pod sygn. VIII SAB/WA 81/17. Natomiast sprawa ze skargi na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2017 r. w sprawie VIII SAB/Wa 67/16 jest przedmiotem odrębnego postępowania pod sygn. VIII SA/Wa 546/17. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 184 Konstytucji RP oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1- 4. Dopuszczalność skargi na bezczynność organu administracji publicznej występuje zatem wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. W przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dotyczy to zatem sytuacji gdy decyzja lub postanowienie nie zostały podjęte w pierwszej instancji, jak i w przypadku, gdy w obowiązującym terminie nie zostały one wydane przez organ drugiej instancji, jeżeli oczywiście w odniesieniu do danej decyzji lub postanowienia istnieje możliwość uruchomienia toku instancji. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest skarga na bezczynność Wójta Gminy M. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej tj. rozpoznani wniosku z dnia [...]marca 2017 r., w którym skarżący domagał się zamieszczenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2017 r. w Biuletynie Informacji Publicznej oraz "wywieszenia go na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy". Kwestie dostępu do informacji publicznej reguluje ustawa o dostępie do informacji publicznej. Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami powołanej ustawy polega z kolei na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., "każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym ustawą". Ponieważ stosowanie w praktyce przepisów zawierających tak niedookreślone pojęcia mogłoby napotykać na trudności, ustawodawca w art. 6 u.d.i.p. podjął próbę dookreślenia poprzez wyliczenie, jakie informacje i dokumenty podlegają udostępnieniu, jako informacja publiczna. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym o władzach publicznych i podmiotach wykonujących zadania publiczne, m.in. w zakresie: a) ich organizacji, b) przedmiocie działalności i kompetencjach, c) organach i osobach sprawujących w nich funkcję i ich kompetencjach, d) zasad funkcjonowania tych podmiotów, w tym m.in. o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, stanie przyjmowanych sprawy, kolejności ich załatwiania i rozstrzygania. Informację publiczną w świetle ugruntowanego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi więc każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władze realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swych kompetencji. Prawo do informacji publicznej w rozumieniu art. 3 ust. 1 ud.i.p. obejmuje uprawnienia do: 1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, 2) wglądu do dokumentów urzędowych, 3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Zakres natomiast informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, tryb jej udostępniania, zasady sądowej kontroli nad decyzjami o odmowie udostępnienia oraz sankcje karne w przypadku nieudostępnienia regulują przepisy rozdziału 2 powołanej ustawy. Przepis art. 7 ust. 1 ud.i.p., stanowi podstawę prawną realizacji prawa do informacji publicznej sformułowanego w powołanym powyżej art. 3 i porządkuje środki umożliwiające dotarcie do informacji publicznej poprzez określenie sposobów jej udostępniania. Ze sformułowania przepisu wynika, iż podstawowym sposobem jest ogłaszanie informacji w publikatorze teleinformatycznym - Biuletynie Informacji Publicznej, udostępnianym za pośrednictwem ujednoliconego systemu stron sieci teleinformatycznej. Drugą formą jest udostępnianie informacji na wniosek, bądź też w drodze ich wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych lub przez urządzenia umożliwiające zapoznanie się z tymi informacjami, zainstalowanymi w miejscach ogólnie dostępnych. Szczegółową realizację tych sposobów określają odpowiednio postanowienia art. 10 i art. 11 u.d.i.p. Czwartym natomiast, niezależnym sposobem udostępniania informacji publicznych jest możliwość bezpośredniej obserwacji przebiegu posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (art. 7 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.). Najszerszą z form udostępniania informacji publicznej, stanowiącą jednocześnie najprostszy sposób uzyskania informacji publicznej jest ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej. Zakres realizacji tego sposobu dostępu do informacji publicznych wynika z postanowień art. 8 i art. 9 u.d.i.p., a także z przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 stycznia 2007 r. w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej (Dz. U. Nr 10, poz. 68). Udostępnienie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej ma charakter generalny i nie wymaga wniosku żadnego podmiotu (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 55). Następuje ono ex lege, w wyniku realizacji obowiązku określonego w art. 8 ust. 3 u.d.i.p. i obejmuje całodobowy i nieprzerwany dostęp do informacji publicznych, spełniających warunki określone w art. 8 u.d.i.p. oraz do dodatkowych informacji odpowiadających wymogom sformułowanym w art. 8 ust. 6 u.d.i.p. Rodzi się zatem zasadnicze pytanie o to, czy nałożony na organ, mocą powyższego przepisu, obowiązek prowadzenia Biuletynu Informacji Publicznej skorelowany jest z uprawnieniem innych podmiotów prawnych do żądania udostępnienia informacji publicznej w tym właśnie trybie. W rozpatrywanej sprawie, skarżący w piśmie skierowanym do Wójta Gminy M. z dnia [...]marca 2017 r. precyzującym wcześniej zgłaszane żądania, zawarł także wniosek o zamieszczenie wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 lutego 2017 r. w Biuletynie Informacji Publicznej oraz "wywieszenie go na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy". Przedmiotem rozpoznawanej skargi nie jest zatem generalna bezczynność organu w udostępnianiu określonej informacji publicznej lecz bezczynność w ujawnieniu tejże informacji w Biuletynie Informacji Publicznej prowadzonej przez ten organ. Takie sformułowanie skargi powoduje, że w ocenie Sądu Wójt Gminy M. nie pozostaje w bezczynności, bowiem nie istnieje norma prawa powszechnie obowiązującego, która przyznawałaby stronie niniejszego postępowania uprawnienie do tego, aby domagać się od organu, określonego sposobu prowadzenia Biuletynu Informacji Publicznej, bądź też zamieszczania w nim określonego rodzaju informacji. Niewątpliwie Wójt Gminy M. jako podmiot wykonujący zadania publiczne (art. 4 ust. 1, w związku z art. 8 ust. 3 u.d.i.p) zobowiązany jest do stosowania tejże ustawy i udostępniania informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej w takim zakresie, jaki wynika z przepisów prawa. Jednocześnie wymaga zaakcentowania, że w świetle ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób jego dotyczących. Są nią treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą). Dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym, co nie pozwala zainteresowanemu zapoznać się z jej treścią inaczej niż wskutek złożenia wniosku do odpowiedniego organu o udzielenie informacji. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miał miejsca bowiem Wójt Gminy M. nie był dysponentem informacji publicznej w postaci wyroku sądu administracyjnego, sam zaś skarżący znał treść wyroku (zapoznał się z treścią tejże informacji) bowiem był stroną postępowania w sprawie, w której zapadł wyrok z 17 lutego 2017 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 67/16. W spawie nie może być zatem mowy o bezczynności Wójta Gminy M. w ujawnieniu tejże informacji – wyroku sądu administracyjnego w Biuletynie Informacji Publicznej prowadzonym przez tenże organ. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy oraz faktów znanych Sądowi z urzędu, wyrok tutejszego Sądu z dnia 17 lutego 2017 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 67/16, którego brak publikacji skarżący zarzuca organowi, uwzględniał skargę A.F. na bezczynność Wójta Gminy M. w wydaniu decyzji w sprawie rozgraniczenia nieruchomości i w dacie wniesienia rozpoznawanej skargi był nie tylko doręczony skarżącemu wraz z uzasadnieniem, ale również opublikowany na stronie internetowej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Jakkolwiek za naganne należy uznać zachowanie Wójta Gminy M., który w żadnej formie nie odniósł się do wniosku skarżącego, w szczególności nie wskazując miejsca (ogólnodostępnego w Internecie), w którym informacja ta się znajduje, to poza sporem pozostaje okoliczność, że skarżący informację taką posiadał, a samo orzeczenie w tej sprawie zostało umieszczone na stronie internetowej WSA w Warszawie. Z wymienionych wyżej względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.