I SA/Wr 1016/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Zbigniew Łoboda po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy B. przy udziale uczestnika postępowania P. M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] kwietnia 2013 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie orzeczenia o odpowiedzialności P. M. M. jako byłego członka zarządu A S.A. z/s w L. za zaległości z tytułu podatku od nieruchomości za okres od 15 maja 2006 r. do 1 września 2006 r. postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej kwotę 500 (pięćset) zł, uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. Gmina B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...].04.2013 r. nr [...]. Wspomnianą decyzją, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania P. M. (dalej: zobowiązany), uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...].12.2012 r. nr [...] w sprawie odpowiedzialności zobowiązanego jako byłego członka zarządu A S.A. za zobowiązania podatkowe w podatku od nieruchomości i umorzyło postępowanie w sprawie. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie z uwagi na brak legitymacji skargowej Gminy B. Powołując się na przesłankę "interesu prawnego" w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.) organ odwoławczy wyraził pogląd, że występująca ze skargą Gmina B. nie jest uprawniona do zaskarżenia decyzji organu odwoławczego w sytuacji, gdy w pierwszej instancji orzekał organ tej gminy (Wójt Gminy B.). Wyrażone stanowisko Samorządowe Kolegium Odwoławcze poparło licznym odwołaniem się do orzecznictwa sądowego, w którym zaaprobowano zbliżony pogląd prawny odnośnie do statusu gminy w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W piśmie procesowym z dnia 28.06.2013 r. Gmina B. podniosła, że wskazana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze koncepcja wyłączenia organu gminy od udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie spotkała się z aprobatą większości doktryny. Wskazała, że prezentowane w doktrynie i w orzecznictwie stanowisko uznające legitymację skargową gminy zakłada, że jednostka ta (jako osoba prawna), jeżeli wykaże swój interes prawny do wniesienia skargi, jest podmiotem legitymowanym do występowania w postępowaniu sądowym, natomiast podmiotem tym nie jest organ gminy. Fakt wydania przez ten organ decyzji administracyjnej w pierwszej instancji nie pozbawia zatem gminy prawa występowania w postępowaniu przed sądem administracyjnym w charakterze strony skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga Gminy B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. jest niedopuszczalna w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6) p.p.s.a. i na tej podstawie podlega odrzuceniu. Zasadniczym kryterium dopuszczalności skargi przed wojewódzkim sądem administracyjnym jest warunek, by skarga została wniesiona przez podmiot uprawniony, tj. taki, któremu przepisy prawa przyznają legitymację procesową do złożenia i popierania skargi. Zgodnie z treścią art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Analiza treści zacytowanego przepisu prawa prowadzi do wniosku, że ustawodawca wyróżnił dwie kategorie podmiotów mających prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Pierwszą kategorię stanowią podmioty, którym uprawnienie to przysługuje dla ochrony ich interesu prawnego. Drugą natomiast – tzw. podmioty instytucjonalne, tj. podmioty, którym zostało przyznane prawo do wniesienia skargi w cudzej sprawie, ze względu na jednoczesną konieczność ochrony obiektywnego porządku prawnego (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 2004). Gminę B. zaliczyć bezspornie należy do pierwszej ze wspomnianych kategorii, tj. do kręgu tych podmiotów, których legitymacja do wniesienia skargi zależy od posiadanego w sprawie "interesu prawnego". Jakkolwiek ustawodawca samej przesłanki "interesu prawnego" nie definiuje w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (choć nią operuje w treści art. 50 § 1 tej ustawy), to sposób jej rozumienia należy uznać za utrwalony tak w orzecznictwie sądowym, jak i piśmiennictwie. Odwołując się do tego dorobku wymaga zatem przypomnienia, że przesłanka ta ma charakter materialnoprawny (musi znajdować oparcie w przepisie prawa materialnego) i wymaga stwierdzenia związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. Skarżąca, legitymacji do wniesienia skargi (interesu prawnego) upatrywała w stwierdzeniu (pismo skarżącej z dnia 28.06.2013 r.), że w przypadku uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. możliwe będzie dochodzenie przez Gminę B. od uczestnika postępowania (zobowiązanego) należności za zaległości podatkowe z tytułu podatku od nieruchomości spółki A S.A. Przy czym, odpowiadając na zarzuty organu odwoławczego odnośnie braku legitymacji skargowej w sprawie, prezentowała jednocześnie pogląd, że fakt wydania przez organ gminy decyzji administracyjnej w pierwszej instancji (w tym przypadku przez Wójta Gminy B.) nie pozbawia samej gminy (w tym przypadku Gminy B.) prawa do złożenia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego. Sąd argumentów skarżącej przywołanych przez nią na uzasadnienie legitymacji skargowej w niniejszej sprawie nie podziela i przychyla się do dominującego w orzecznictwie stanowiska, zgodnie z którym, powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego (tak uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1017/04, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt I SA/Wa 1660/08 z dnia 12 lutego 2009 r. dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Innymi słowy, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on uprawniony do reprezentowania interesu prawnego tej osoby prawnej. W tym sensie, włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie skutkuje znacznym ograniczeniem zakresu uprawnień procesowych jednostek samorządu terytorialnego jako osób prawnych. Oznacza tym samym, że bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym gminy, gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej (dotyczącej osoby trzeciej), w której decyzję wydaje wójt tej gminy i nie przysługuje jej legitymacja procesowa do zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko prowadzące do uznania, że gmina może zajmować różną pozycję w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Gmina nie może być sędzią we własnej sprawie i występować jednocześnie jako pomiot administrujący i administrowany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 460/05, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 389/06, dostępne w CBOSA). Należy także zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08 (Dz. U. nr 187, poz. 1456) orzekł, że art. 50 § 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim pozbawia gminę prawa wniesienia skargi na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta) tej gminy w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego ma wpływ na prawa i obowiązki tej gminy lub jej organów – jest zgodny z ustawą zasadniczą. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6) i § 3 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I. sentencji. Zawarte w pkt. II postanowienia orzeczenie o zwrocie uiszczonego wpisu od skargi znajduje swoje umocowanie w treści art. 232 § 1 pkt 1) p.p.s.a.