I SA/Wr 103/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Dagmara Dominik-Ogińska, Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Protokolant Małgorzata Jakubiak, po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2011 r. w Wydziale I na rozprawie przy udziale M. Z. sprawy ze skargi Z. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uznania za nieuzasadnione zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Burmistrza Miasta P. z dnia [...] r. o nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego Z. Z. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. utrzymujące w mocy orzeczenie działającego w charakterze wierzyciela Burmistrza Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2010 r. w sprawie uznania za nieuzasadnione zarzutów wniesionych przez skarżącego Z. Z.. Jak wynikało z akt sprawy Z. i M. Z. w toku wszczętego wobec nich postępowania egzekucyjnego prowadzonego w oparciu o tytuły wykonawcze nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. i nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. wystawione przez Urząd Miasta i Burmistrza Miasta P. wnieśli zarzuty. Zarzucili wady tytułów jako pochodzących od jednostki nie posiadającej osobowości prawnej, taką posiada jedynie Gmina P., wskazali też na konieczność potrącenia egzekwowanej kwoty z wierzytelnością służącą im wobec Gminy P. w kwocie 418.612 zł plus odsetki 232.865, 28 zł. Działając w charakterze wierzyciela Burmistrz Miasta P. zarzuty uznał za nieuzasadnione, wyjaśniając, że tytuły będące podstawą wszczęcia egzekucji odpowiadają prawu. Nie potwierdził istnienia wierzytelności wobec Gminy możliwej do skompensowania z zaległościami skarżącego i jego żony, ponadto okoliczność ta nie mieściła się jego zdaniem w katalogu zarzutów zawartych w art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.) – dalej powoływana jako u.p.e.a. Rozpoznając sprawę w postępowaniu zażaleniowym Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znalazło podstaw do uchylenia postanowienia wierzyciela. Wskazując na zamknięty katalog zarzutów zawarty w art. 33 u.p.e.a. organ odwoławczy stwierdził, że nie mieści się w jego ramach zgłoszone przez skarżącego żądanie potrącenia zobowiązań małżonków z wierzytelnościami jakie im służą względem Gminy P.. Odnosząc się do zarzutu wadliwości wystawionych tytułów wykonawczych, którego podstawę stanowić może art. 33 pkt 10 u.p.e.a. organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zmiany poglądu wyrażonego przez organ I instancji. Zgodnie z art. 27 § 1 pkt u.p.e.a. tytuł wykonawczy zawiera oznaczenie wierzyciela, którego w rozpoznawanej sprawie oznaczono jako Burmistrza Miasta P.. W wystawionych tytułach znajdują się zarówno pieczęcie służbowe jak i podpisy tego podmiotu. Dokonując analizy przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej powoływany jako k.p.a.) wskazał na zadania gminy jako jednostki samorządu terytorialnego, która jednak nie pełni funkcji organu administracji publicznej odmiennie niż jej organy wyodrębnione w ramach struktury organizacyjnej ww. podmiotu. Wskazując na przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 50 ze zm.- dalej O.p.) stwierdził, że w dziedzinie podatku uprawnionymi do prowadzenia postępowań podatkowych regulowanych ww. ustawą są wójt, burmistrz i prezydent miasta jako organy I instancji. Powyższa kompetencja przekłada się także na postępowanie egzekucyjne w administracji i jakkolwiek beneficjentem podatków jest gmina to zgodnie z przepisem art. 1a pkt 13 u.p.e.a. wierzycielem może być tylko organ administracji rządowej i organ gminy. Przy czym w przypadku należności samorządowych jednostka samorządu terytorialnego będąca wierzycielem ma ustawowy obowiązek podjęcia działań przymusowej realizacji wierzytelności, spełniając funkcje charakterystyczne dla organu administracji publicznej. W tych okolicznościach uprawnionym do żądania wykonania obowiązku – wierzycielem reprezentującym majątkowy interes Gminy P. będzie Burmistrz Miasta P.. W skardze strona wniosła o odrzucenie postanowień organów obu instancji i uznania ich za niezgodne z prawem. W uzasadnieniu wskazała, że stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie podzieliły sądy powszechne uznając, że tak burmistrz jak i urząd miejski nie mają osobowości prawnej. W doręczonym stronie tytule wykonawczym w miejscu przeznaczonym na pieczęć wierzyciela znajduje się odcisk pieczęci Urzędu Miejskiego w P., choć nawet gdyby byłaby to pieczęć Burmistrza nie miałoby to znaczenia. Wskazując na zadania samorządu w zakresie sprawowania władzy publicznej skarżący podkreślał, że muszą być one wykonywane zgodnie z zasadami demokratycznego państwa, a czynności zdziałane bez zdolności do ich podjęcia są nieważne. Wymieniając czynności uznane przez system prawny za nieważne, a konsekwencji nie wywołujące skutków prawnych skarżący podnosił, że zarówno urząd miasta jak i burmistrz nie mają osobowości prawnej i są organami powołanymi do obsługi gminy. Podejmowane w ramach niniejszej sprawy przez Urząd Miasta P. jaki i jego Burmistrza działania stanowią typowy przykład obejścia ustawy, co regulują przepisy art. 58 i art. 83 k.c. Wyłączenie gminy jako beneficjenta podatków i mieszanie ról procesowych jest niedopuszczalne, co powoduje, że wystawione tytuły są nieważne. Wierzycielem nie jest i być nie może ani urząd miasta ani burmistrz. Końcowo skarżący wywodził, że nie otrzymał od Urzędu Gminy decyzji o wysokości podatku, choć taki wymóg nałożony jest ustawą, co dodatkowo dowodzi bezprawności podjętych przez wskazane organy działań. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalanie, podnosząc, że zarzut nie doręczenia decyzji w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości został podniesiony dopiero w skardze, a zatem po upływie terminu wynikającego z art. 33 u.p.e.a. do zgłoszenia zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga okazała się uzasadniona, choć nie wszystkie podnoszone w niej zarzuty są trafne. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uchylenie decyzji może nastąpić w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi –Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej powoływana jako p.p.s.a. Jednocześnie koniecznym jest odwołanie się do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonego aktu za uzasadniony należy przyjąć zarzut naruszenia art. 33 pkt 10 w związku z art. 27 § 1 u.p.e.a. i wystawienie tytułu wykonawczego niezgodnie z wymogami opisanymi w treści ww. przepisu. Na wstępie jednak oceny wymaga podnoszony w skardze zarzut dotyczący błędnego oznaczenia jako wierzyciela Burmistrza Miasta P.. W tym zakresie Sąd stwierdza, że stanowisko zawarte zaskarżonym postanowieniu i poprzedzającym je akcie odpowiada prawu. Słusznie bowiem organy obu instancji wywodzą, że wierzycielem uprawnionym do dochodzenia należności podatkowych z tytułu zobowiązań w podatku od nieruchomości jest organ wykonawczy gminy jakim jest wójt, burmistrz i prezydent miasta. Jak wynika z treści powoływanego w zaskarżonym postanowieniu przepisu art. 1a pkt 13 u.p.e.a. wierzycielem (obowiązków objętych egzekucją administracyjną) jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Definicja ta została uzupełniona w art. 5 u.p.e.a., istotny z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy § 1 pkt 1 ww. art. 5 stanowi, że uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 jest - w odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego - właściwy do orzekania organ I instancji. Wobec takiego brzmienia ww. przepisów zasadnie organy prowadzące postępowanie odwołały się do zapisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) – powoływana dalej jako O.p. wskazującego, że organem podatkowym stosownie do swojej właściwości jest naczelnik urzędu skarbowego, naczelnik urzędu celnego, wójt, burmistrz (prezydent miasta), starosta albo marszałek województwa - jako organ pierwszej instancji. Nie ulega wątpliwości, że uprawnionym do wydania decyzji w sprawie podatku od nieruchomości, w którym powstały zaległości objęte spornymi tytułami wykonawczymi, jest organ gminy tj. w tym przypadku Burmistrz Miasta P.. Wynika to bezspornie z treści art. 1c ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 121 poz. 844 ze zm.), stanowiącej, że organem podatkowym właściwym w sprawach podatków i opłat unormowanych w niniejszej ustawie jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). I jakkolwiek dochody z tytułu podatku od nieruchomości, stosownie do przepisu art. 54 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej u.s.g.) zasilą budżet gminy, to w żaden sposób nie wpływa to na ocenę statusu wierzyciela w postepowaniu egzekucyjnym w administracji, czego dowodzą przywołane przepisy. Wynika z nich, że wierzycielem może być w zasadzie tylko organ administracji rządowej i organ gminy. Ustawowa definicja "wierzyciela" w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym doznaje ograniczenia do podmiotu uprawnionego do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia, w związku z powoływaną wyżej treścią art. 5 u.p.e.a.. W postępowaniu tym jednostka samorządu terytorialnego będąca wierzycielem ma więc ustawowy obowiązek podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, spełniając funkcje charakterystyczne dla organu administracji publicznej. W kontekście poczynionych uwag podnoszone przez stronę argumenty dotyczące odmiennej statusu prawnego gminy i jej organów przez sąd powszechny - jakkolwiek słuszne - nie mogą znaleźć uzasadnienia. Po pierwsze strona nie wskazała o jakie postępowanie chodzi, co uniemożliwia szczegółowe odniesienie się do tej kwestii, pod drugie koniecznym jest wskazanie na odrębność regulacji prawnych dotyczącej postępowania w ramach którego zapadły kwestionowane rozstrzygnięcia organów administracyjnych. Jak już bowiem wskazano przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z przepisami ustawy Ordynacja podatkowa wyraźnie definiują wierzyciela w postepowaniu egzekucyjnym w administracji jako organ wykonawczy gminy tj. wójta burmistrza lub prezydenta miasta. W związku z tym zasadnie przyjęto w treści zaskarżonego aktu, że uprawnionym do wystawienia tytułu wykonawczego był Burmistrz Miasta P.. Usprawiedliwiony okazał się natomiast zarzut podnoszący nieprawidłowość wystawionych tytułów wykonawczych. Jak wynika z treści art. 26 § 1 w zw. z § 4 u.p.e.a., organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego sporządzonego wg ustalonego wzoru, jeśli zaś wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego, co w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Przepis art. 27 § 1 u.p.e.a. określa niezbędne elementy tytułu wykonawczego, który winien zawierać m.in.: oznaczenie wierzyciela (pkt 1) oraz datę wystawienia tytułu, podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego podpisującego oraz odcisk pieczęci wierzyciela (pkt 7). Mając na uwadze dotychczasowe rozważania, z których wynika, że w egzekucyjnym postępowaniu administracyjnym wierzycielem reprezentującym majątkowy interes gminy jest "podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym" (art. 1a pkt 13 u.p.e.a.), a zatem organ gminy właściwy do ich ustalania, czyli w rozważanym przypadku jest nim Burmistrz Miasta P.. Konsekwentnie zatem w tytule wykonawczym winny być zawarte wszelkie wymagane prawem oznaczenia dotyczącego tego właśnie podmiotu, a więc na stronie pierwszej prawidłowe oznaczenie wierzyciela, podobnie jak w części D w poz. 75 winna znaleźć się pieczęć urzędowa wierzyciela, zaś w poz. 82 podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby upoważnionej do działania w imieniu wierzyciela. Analiza treści znajdujących się w aktach tytułów wykonawczych dowodzi, że zarówno tytuł oznaczony nr [...] jaki [...] wymogom tym nie odpowiadają, bowiem w miejscu pieczęci urzędowej wierzyciela (poz.82 tytułu wykonawczego) znajduje się pieczęć Urzędu Gminy a nie uprawnionego wierzyciela tj. Burmistrza Gminy P.. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych (tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 235 poz. 2000 ze zm.) urzędową pieczęcią jest metalowa, tłoczona pieczęć okrągła zawierająca pośrodku wizerunek orła ustalony dla godła Rzeczypospolitej Polskiej, a w otoku napis odpowiadający nazwie podmiotu uprawnionego do używania urzędowej pieczęci. Urzędową pieczęcią gminy, powiatu, samorządu województwa lub związku jednostek samorządu terytorialnego może być również pieczęć, o której mowa w ust. 1, zawierająca pośrodku, zamiast wizerunku orła ustalonego dla godła Rzeczypospolitej Polskiej, odpowiednio herb gminy, powiatu lub województwa. Odcisk pieczęci z herbem nie może być umieszczany na dokumentach urzędowych w sprawach z zakresu administracji rządowej. Urzędowej pieczęci używają podmioty, o których mowa w art. 2a.(art. 16c). Zgodnie z treścią art. 2a ww. ustawy uprawnionymi do używania urzędowej pieczęci są m.in. gminy, związki międzygminne oraz ich organy. Istotny jest również zapis art. 11 ust. 1 obowiązującego jeszcze w zakresie pieczęci urzędowych dekretu z dnia 7 grudnia 1955 r. o godle i barwach Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej oraz o pieczęciach państwowych (Dz. U. Nr 47 poz. 314 ze zm.), zgodnie z którym pieczęcią urzędową jest metalowa, tłoczona pieczęć okrągła zawierająca pośrodku wizerunek orła (art. 1) a w otoku napis odpowiadający nazwie jednostki organizacyjnej uprawnionej do używania pieczęci urzędowej. Z treści przywołanych przepisów wynika, że burmistrz miasta uprawniony jest do używania pieczęci urzędowej, w której treści obok znaku orła (lub herbu), w otoku winna być wskazana nazwa jednostki. Pieczęcie urzędowe odciśnięte na wskazanych tytułach wykonawczych wymogów tych nie spełniają, co uzasadnia zarzut naruszenia art. 27 u.p.e.a., bowiem tytuł wykonawczy wystawiony przez wierzyciela nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w treści ww. przepisu, a to w konsekwencji powoduje niedopuszczalność egzekucji w postepowaniu egzekucyjnym. W takiej sytuacji wierzyciel winien wystawić nowe – prawidłowe tytuły wykonawcze zawierające pieczęć wierzyciela odpowiadającą wymogom przywołanych przepisów. Jako nieuzasadnione należy natomiast ocenić zarzuty nie dokonania kompensacji dochodzonych od strony należności z wierzytelnościami jakie miałaby ona posiadać względem gminy. Słusznie bowiem wskazano w treści zaskarżonego postanowienia, że okoliczności te nie mogą być podstawą zarzutów w postepowaniu egzekucyjnym. Na marginesie już tylko odnotowania wymaga, że możliwość dokonania potrącenia zobowiązań o charakterze podatkowych z wierzytelnościami gminy jest poddana szczególnej procedurze (art. 65 w zw. z art. 64 O.p.), wymaga spełnienia szeregu przesłanek i dokonywana jest w formie postanowienia. Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut podnoszony na etapie skargi, a dotyczący niedoręczenia stronie decyzji wymierzającej zobowiązanie dochodzone w oparciu o sporne tytuły, słusznie bowiem wywodzi strona przeciwna, że został on złożony po upływie ustawowego terminu, co uniemożliwia jego rozpoznanie w trybie art. 33 u.p.e.a. Uznając, że decyzja narusza powołane wyżej przepisy prawa materialnego Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a", w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił postanowienia organów obu instancji, gdyż wykazane naruszenia przepisów prawa miały istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.