I SA/Wr 1150/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca), Sędzia WSA Anetta Chołuj, Protokolant Barbara Głowaczewska, po rozpoznaniu w dniu 27 września 2011 r. we Wrocławiu na rozprawie sprawy ze skargi Burmistrza Miasta C. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia dotyczącego zwrotu tytułów wykonawczych oddala skargę. Burmistrz Miasta C. (dalej skarżący) wystawił w dniach [...] i [...]tytuły wykonawcze [...],[...],[...], po czym skierował je do realizacji do organu egzekucyjnego. Naczelnik Urzędu Skarbowego w L., działając jako organ egzekucyjny, uznał, że nie spełniają one wymogów określonych w art. 27 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej u.p.e.a.), ponieważ doszło do naruszenia art. 16 c ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o godle, barwach i hymnie Rzeczpospolitej Polskiej oraz pieczęciach państwowych (tekst jednolity Dz. U. z 2005r., Nr 235, poz. 2000 ze zm.), przez umieszczenie na nich pieczęci z herbem miasta C., a nie wizerunkiem orła, ustalonym dla godła Rzeczpospolitej Polskiej. W związku z czym postanowieniem z dnia [...], nr [...], organ egzekucyjny zwrócił skarżącemu wskazane tytuły wykonawcze, podnosząc w uzasadnieniu, iż pieczęć z herbem miasta może być używana w przypadku dokumentów wynikających z realizacji zadań własnych gminy, a nie zleconych przez administrację rządową. W dniu [...]Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w C. wniósł na powyższe rozstrzygnięcie zażalenie, które postanowieniem z dnia [...], nr [...], zostało przez Dyrektora Izby Skarbowej we W. uznane za niedopuszczalne. W uzasadnieniu postanowienia, skierowanego do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, organ odwoławczy podniósł, że zażalenie jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych, gdyż zażalenia w sprawie nie wniósł podmiot posiadający legitymację zażaleniową, tj. Burmistrz Miasta C. W skardze z dnia [...]Burmistrz Miasta C. stwierdził, że postanowienie w sprawie niedopuszczalności zażalenia zostało podjęte pochopnie, z naruszeniem art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., albowiem Dyrektor Izby Skarbowej powinien wezwać skarżącego do usunięcia braków formalnych w siedmiodniowym terminie z pouczeniem o skutkach niezastosowania się do wezwania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej we W., wnosząc o jej oddalenie, podkreślił w pierwszej kolejności, że skargę wniósł podmiot niebędący adresatem postanowienia z dnia [...], nr [...]. Dalej organ odwoławczy podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie argumentował, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej nie posiada w sprawie interesu prawnego, ani też nie ciąży na nim jakikolwiek obowiązek prawny. Wskazał, że w myśl art. 31 ust 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t. jedn. Dz. U. z 2009 r., Nr 1, poz. 7 ze zm.) przyznawanie i wypłata świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz podejmowanie działań wobec dłużników alimentacyjnych jest zadaniem zleconym gminie z zakresu administracji rządowej i finansowanym, w formie dotacji celowej, z budżetu państwa, zaś w myśl przepisu art. 26 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. z 2001, Nr 142 poz. 1591 ze zm.) to wójt, burmistrz lub prezydent miasta są organami wykonawczymi gminy. Powołując się ponadto na definicję wierzyciela, zawartą w art. 1a pkt 13 u.p.e.a., wskazał, że może nim być jedynie organ administracji publicznej lub podmiot wykonujący funkcje władcze. Odnosząc się z kolei do podniesionego zarzutu, że zaskarżone postanowienie zostało podjęte z naruszeniem przepisu art. 64 § 2 k.p.a., organ odwoławczy wskazał, że w sprawie nie było podstaw do wezwania Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o uzupełnienie braków formalnych, gdyż złożenie zażalenia przez podmiot nie posiadający do tego legitymacji jest wadą nie podlegającą konwalidacji we wskazanym trybie. Dyrektor Izby Skarbowej podkreślił przy tym, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej nie działał w sprawie jako pełnomocnik Burmistrza Miasta C. Poza tym organ wskazał, że art. 33 k.p.a. nie przewiduje możliwości udzielenia pełnomocnictwa organowi administracji publicznej, ani jednostce organizacyjnej tego organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje: Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 2 ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego obejmuje kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu podatkowym, a więc to, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy normę tę właściwie interpretował i czy nie naruszył zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione. Konsekwencją takiego unormowania jest konstatacja, iż uchylenie decyzji może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy co wynika jednoznacznie z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.p.s.a. W zakresie tak określonej kognicji Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej we W. z dnia [...]nie narusza prawa. Rozważania w niniejszej sprawie należy poprzedzić uwagami w kwestii legitymacji Burmistrza Miasta C. do wniesienia skargi w niniejszym postępowaniu. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Należy zatem stwierdzić, że podstawowe znaczenie dla oceny czy dany podmiot posiada legitymację skargową jest kwestia pojmowania interesu prawnego na gruncie przepisów p.p.s.a. Zdaniem Sądu, interes prawny należy tu rozumieć jako istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem lub czynnością. Innymi słowy, chodzi tu o prawo skarżącego do żądania zweryfikowania przez sąd administracyjny danego aktu administracyjnego, ze względu na to, że dotyczy on sytuacji prawnej tego podmiotu. Dokonując powyższego założenia wskazać się powinno, że w oparciu o art. 50 § 1 p.p.s.a., zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym sformułowano tezę, że kategoria osób mających legitymację do wniesienia skargi jest szersza niż katalog podmiotów, mogących być stroną w postępowaniu administracyjnym. Obejmuje on bowiem dodatkowo podmioty nie mające interesu prawnego do udziału w postępowaniu administracyjnym, a będące adresatami decyzji administracyjnych wydanych w tym postępowaniu (tak M. Bogusz, Zaskarżenie..., s. 34). Dla celów porządkowych wymaga wskazania, że zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis ten na mocy art. 18 u.p.e.a. ma odpowiednie zastosowanie na gruncie postępowania egzekucyjnego. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić zatem należy, że "interes prawny w zaskarżeniu" do sądu administracyjnego będzie miał ten, kto: 1) posiada interes prawny do udziału w postępowaniu administracyjnym i który uczestniczył w tym postępowaniu jako strona; 2) posiada interes prawny do udziału w postępowaniu administracyjnym i który nie uczestniczył w tym postępowaniu jako strona, 3) nie posiada interesu prawnego do udziału w postępowaniu administracyjnym, ale który był adresatem decyzji administracyjnej lub innego aktu. Konsekwencją tego jest uznanie, że skarga powinna dotyczyć własnej sprawy administracyjnej skarżącego, rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego. Należy przy tym wskazać, że doktryna i orzecznictwo wypowiadały się zasadniczo negatywnie w kwestii dopuszczalności występowania przed sądami administracyjnymi organu administracji publicznej z "własną" sprawą administracyjną. Wskazywano bowiem, że nie posiada on "własnego" interesu, z uwagi na jego służebną rolę względem społeczeństwa, a ściślej interesu społecznego, którego jest wykonawcą. Zgadzając się, co do zasady, z powyższą tezą powinno się jednak wskazać, że na gruncie przepisów u.p.e.a. nie ma ona zastosowania do organu administracji publicznej, działającego jako wierzyciel, a niebędącego jednocześnie organem egzekucyjnym. W oparciu bowiem o definicję zawartą w art. 1a pkt 13 u.p.e.a., w myśl której wierzyciel jest podmiotem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym, stwierdzić należy, że takiemu organowi administracji publicznej będzie przysługiwał status strony w rozumieniu art. 23 k.p.a. Konsekwencją powyższego będzie w sposób oczywisty prawo wierzyciela do zaskarżenia przed sądem administracyjnym niekorzystnego dla siebie rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego drugiej instancji. Uznanie, że wierzyciel ma interes prawny w rozumieniu art. 23 k.p.a. będzie także skutkowało przyjęciem stanowiska, że będzie on miał on także prawo do skarżenia rozstrzygnięcia organu egzekucyjnego przed sądem administracyjnym w przypadku, gdy z jakiegokolwiek powodu zostanie w nim pominięty, a sprawa dotyczyć będzie jego interesu prawnego, jako wierzyciela, gdyż przysługiwać mu będzie prawo żądania zweryfikowania tego aktu z uwagi na sposób, w jaki może on wpłynąć na jego prawa i obowiązki. Z tego też względu w ocenie Sądu Burmistrz Miasta C. miał legitymację do wniesienia skargi na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej we W. z dnia [...]pomimo tego, że nie on, a Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w C. był adresatem tego rozstrzygnięcia. Z treści skargi wynika przekonanie skarżącego, iż zachodzi w sprawie ciągłość podmiotowa, a zatem ma on prawo do zweryfikowania, czy Dyrektor Izby Skarbowej we W. w prawidłowo stwierdził, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w C. niedostatecznie wykazał uprawnienie do działania w imieniu Burmistrza Miasta C. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej we W. z dnia [...]należy przede wszystkim wskazać, że w oparciu o art. 144 k.p.a. w zw. z 18 u.p.e.a., w sprawach nie uregulowanych w rozdziale 11 Działu II k.p.a. do zażaleń, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań. Oznacza to, że do zażaleń znajdzie zastosowanie także art. 134 k.p.a., przewidujący możliwość stwierdzenia niedopuszczalności odwołania przez organ odwoławczy. Niedopuszczalność odwołania nie została zdefiniowana wprost w przepisach k.p.a., należy jednak przyjąć za doktryną prawa administracyjnego, że należy ją rozpatrywać w kontekście wymagań stawianych odwołaniu przez przepisy kodeksu i przepisy szczególne. Będzie tu zatem chodziło o realizację szeregu warunków, w tym niewątpliwie kwestii wniesienia środka zaskarżenia przez legitymowany do tego podmiot (stronę). W oparciu o akta sprawy należy podzielić stanowisko Dyrektora Izby Skarbowej we W., że w niniejszej sprawie zażalenie na postanowienie organu egzekucyjnego pierwszej instancji z dnia [...]nie wniósł Burmistrz Miasta C., lecz jednostka organizacyjna, której nie przysługiwał, w oparciu o ustawę o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, status wierzyciela. Odnosząc się zaś do głównego zarzutu skarżącego, że kierownik Ośrodka w istocie go reprezentował w toku postępowania egzekucyjnego, należy wskazać, że treść zażalenia z dnia 15 kwietnia 2011 r. nie wskazuje, by pismo to zostało sporządzone w imieniu Burmistrza Miasta C. Z całą pewnością nie można uznać, za wystarczającą w tym względzie okoliczność, że kierownik Ośrodka posługiwał się pieczęcią, stwierdzającą udzielenie mu upoważnienia, o którym mowa w art. 268a k.p.a. W ocenie Sądu, upoważnienie to uprawnia jedynie pracownika kierowanej przez organ administracyjny jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw merytorycznych w imieniu tego organu. Nie obejmuje ono natomiast prawa do reprezentacji tego organu w innych postępowaniach, gdzie organ jest stroną. Z tych też względów, Sąd uważa, że w przypadku, gdy organ występuje jako strona w postępowaniu egzekucyjnym to do jej reprezentowania powinien znaleźć zastosowanie art. 33 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. dotyczący pełnomocnictwa udzielonego osobie fizycznej. Z tego względu kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. chcąc działać w imieniu Burmistrza Miasta C. powinien przedstawić stosowny dokument pełnomocnictwa. Mając powyższe na uwadze orzeczono, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., jak na wstępie.