I SA/Wr 1153/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: S. WSA Katarzyna Radom - sprawozdawca Sędziowie: S.WSA Zbigniew Łoboda Asesor WSA Maria Tkacz Rutkowska Protokolant: Aleksandra Madej po rozpoznaniu w dniu 29 października 2004 r. sprawy ze skargi Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu na uchwałę Rady Miejskiej Mieroszowa z dnia 24 kwietnia 2004 r. o nr XXV/148/04 w przedmiocie określenia stawek opłaty administracyjnej I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części, w zakresie § 2 pkt 1 oraz § 2 pkt 2, II. orzeka, że w zakresie wskazanym w pkt I zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu zaskarżyło Uchwałę Rady Miejskiej Mieroszowa z dnia 29.04.2004 r. nr XXV/148/04 z dnia 29.04.2004 r. w sprawie określenia stawek opłaty administracyjnej domagając się stwierdzenia jej nieważności w zakresie pkt 1 i 2 § 2 . W uzasadnieniu Strona Skarżąca wskazała, iż wprowadzone ww. uchwałą opłaty administracyjne za uzgodnienie przejścia obiektami budowlanymi, liniowymi przez grunty stanowiące własność gminy oraz za uzgodnienie wjazdu do posesji drogi gminnej naruszają art. 18 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Zgodnie z przywołanym przepisem rada gminy może wprowadzać opłatę administracyjną za czynności urzędowe wykonywane przez organy gminy, wójta (burmistrza, prezydenta miasta), jeżeli czynności te nie są objęte przepisami o opłacie skarbowej. Za czynności objęte opłatą skarbową należy rozumieć także czynności, które na mocy ustawy o opłacie skarbowej zostały od niej zwolnione. W ocenie Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej wskazane w § 2 pkt 1 i 2 uchwały czynności są niezbędnym warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę obiektu budowlanego, art. 33 ustawy Prawo Budowlane stanowi z kolei, iż pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Ustawa o opłacie skarbowej dla samego pozwolenia i ww. czynności przewiduje w poż. IV pkt 7 i 8 załącznika odpowiednie stawki opłaty skarbowej, w związku z powyższym ustalanie opłaty i administracyjnej od ww. czynności jest niedopuszczalne, bo sprzeczne z art. 18 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. W bardzo lakonicznej odpowiedzi na skargę Rada Miejska Mieroszowa wnosząc o oddalenie skargi podtrzymała swoje stanowisko zawarte iv uchwale. Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozważeniu stanu faktycznego i prawnego sprawy zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem uchwała Rady Miejskiej z dnia 29.04.2004 r. w zaskarżonej części narusza przepis art. 18 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych - Dz. U. Nr 9, poz. 31) o podatkach i opłatach lokalnych. Zgodnie z jego treścią rada gminy może wprowadzać opłatę administracyjną za czynności urzędowe wykonywane przez organy gminy, wójta (burmistrza, prezydenta miasta), jeżeli czynności te nie są objęte przepisami o opłacie skarbowej. Przepis ten stanowi wyłączną podstawę dla ustanawiania opłat administracyjnych i jego zakres przesądza o zakresie możliwości wprowadzenia takiej opłaty. Ustalając ten zakres, w każdym wypadku należy zapytać, czy dana czynność jest czynnością urzędową w rozumieniu art. 18, a jeżeli tak, to czy czynność ta jest lub nie jest objęta przepisami o opłacie skarbowej. Decydujące w tej mierze jest to, czy chodzi o czynność, za której wykonanie można obciążyć opłatą obywatela. Nie jest bowiem możliwe wymaganie od obywatela opłaty za działanie, które nie jest skierowane do niego, nie przysparza mu korzyści faktycznych ani prawnych, a jednocześnie jest ustawowym obowiązkiem organów administracji, (por. wyrok NSA z dnia 22.02.2000 r. II S.A./Kr 2421/99 ONSA 2001/2/82). Nie bez zaznaczenia dla prawidłowego sformułowanie cech "czynności urzędowej" jest odwołanie się w art. 18 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych do przepisów o opłacie skarbowej. Według art. 1 ust. 1 lit. b ustawy z dnia 9 września 2000 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 86, poz. 960 z późn. zm.) przez czynność urzędową rozumie się dokonanie na podstawie zgłoszenia lub na wniosek zainteresowanego określonej w przepisach prawa materialnego czynności przez organ do tęgo powołany, połączonej najczęściej z wydaniem określonego dokumentu urzędowego. Ponadto opłatę skarbową pobiera się na podstawie art. 1 ust. 1 lit. c i d tej ustawy od urzędowego stwierdzonych zaświadczeń i poświadczeń oraz od indywidualnych aktów administracyjnych udzielających osobom zainteresowanym pozwoleń lub przyznających im uprawnienia. Wydanie zaświadczenia albo pozwolenia przez organ do tego powołany jest również czynnością urzędową w szerokim znaczeniu tego pojęcia. Nie ma zatem przeszkód formalnoprawnych, by przez czynność urzędową, od której może być pobierana opłata, rozumieć wszelkie czynności organów gmin wynikających z ich zadań, których celem jest urzędowe potwierdzenie określonego stanu faktycznego lub prawnego na żądanie osoby zainteresowanej oraz wydanie zaświadczenia lub pozwolenia (por. wyrok NSA z dnia 24.03.2004 r. SA /Wr 295/92 ONSA 1993/3/59). Ponadto wskazać należy, iż interpretacja przywoływanego już wielokrotnie przepisu art. 18 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych nie może być dokonywana w oderwaniu od przepisów postępowania administracyjnego dotyczącego postępowaniu administracyjnego Wziąwszy pod uwagę te przepisy, należy dojść do wniosku, że opłaty administracyjne, nie mogą obejmować czynności urzędowych, których wykonanie łączy się z obowiązkiem organu administracji należytego prowadzenia postępowania. Odnosząc powyższe uwagi do czynności objętych regulacją § 2 pkt 1 i 2 uchwały Rady Miejskiej w Mieroszowie nie sposób przypisać im tych cech. W przypadku pkt 2 uchwały przepisy ustawy z dnia 20.06.1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t. z 2003 r. Dz.U. Nr 58, poz. 515 ze zm.) przewidują zezwolenie na lokalizacje zjazdu, ta zaś czynność podlega opodatkowaniu opłatą skarbową. Jako działanie władcze administracji następuje w drodze decyzji opartej na uznaniu administracyjnym. " Wyrażenie zgody na wykonanie zjazdu przez właściwe organy administracji państwowej następuje w ramach uznania administracyjnego, a granice tego uznania wyznaczają w myśl ort. 7 k.p.a. interes społeczny i słuszny interes obywatela, a także przepisy szczególne art. 17 ust. 2 ustawy o drogach publicznych oraz przepisy § 9 ust. 1 pkt 3 i § 113 ust. 7 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Niewątpliwie naczelną zasadą przy wyrażaniu zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności.{ wyrok NSA z dnia 13.022001 r. sygn. akt II SA 770/00; LEX nr 53363) Skoro w tym zakresie wydawana jest decyzja to wszelkie czynności podejmowane w toku tak prowadzonego postępowania zmierzającego do wydania decyzji w zakresie ustalenia dostępu do drogi publicznej nie maja cech czynności urzędowej, o której mowa w art. 18 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Opodatkowanie ww. zezwolenia wynika z art. 1 ust. 1 pkt 1 lit. d) ustawy o opłacie skarbowej oraz z poz. 41 pkt 2 cz. IV załącznika do ww. ustawy. Natomiast wskazane w pkt 1 uzgodnienia realizowane mogą być, jak się zdaje, na etapie procesu budowlanego lub w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, zakończonego wydaniem decyzji ww. sprawie - podlegającej opłacie skarbowej. Trudno jednak jednoznacznie ocenić i odnieść się do powyższych czynności, bowiem organ stanowiący nie wskazał jakichkolwiek podstaw prawnych z których wywodzi obowiązek gminy do takich działań. Żaden z przepisów nie upoważnia w sposób wyraźny i jednoznaczny organów gminy do dokonywania takich czynności, a skoro tak to czynnościom tym trudno nadać cechę czynności urzędowych - te bowiem winny wynikać z prawa materialnego. Ustalenia na etapie procesu budowlanego realizowane są w ramach zatwierdzania projektu w formie decyzji, a więc podobnie jak w przypadku zezwolenia na wybudowanie zjazdu są to uzgodnienia dokonywane w toku postępowania administracyjnego. Tak samo należy się odnieść do decyzji o warunkach zabudowy, przy czym w tym przypadku przepis nakładający obowiązek uzyskania stanowiska organu obarcza organ gminy i winien być realizowany w trybie art. 106 k.p.a. nie jest zatem adresowany do strony, inaczej niż decyzja zakresie ustalenia warunków zabudowy - ta jednak podlega opłacie skarbowej. Stanowisko przestawione w niniejszej sprawie znajduje uzasadnienie w orzecznictwie tak NSA (por. wyrok NSA z dnia 24.06.199S.r- I SA/Lu 189/98 Wspólnota 1998/47/26; wyro NSA z dnia 15.05.1997 r. I SA/Po 224/97 Wspólnota 1997/48/26). Wobec faktu, iż objętym skargą czynnościom nie można nadać statusu czynności urzędowej na mocy art. 147 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) oraz art. 97 § 1 i ustawy z dnia 30.08.2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.