I SA/Wr 1218/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Marta Semiczek (sprawozdawca), Sędziowie: sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, sędzia WSA Tadeusz Haberka, po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 lipca 2022 r. sprawy ze skargi I. B. na Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 grudnia 2020 r. w sprawie o sygn. akt I SAB/Wr 183/20 I. wymierza Wojewodzie Dolnośląskiemu grzywnę w kwocie 500 (pięćset) złotych; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1000 ( jeden tysiąc) złotych; IV. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postępowanie przed organem administracji I.B. – obywatelka Ukrainy (dalej: Strona, Skarżąca) złożyła w dniu 30 lipca 2019 r. do Wojewody Dolnośląskiego (dalej: organ, Wojewoda) wniosek o pobyt czasowy i pracę. Do wniosku załączyła dokumenty: 4xfotografię, kserokopię paszportu, umowę o pracę, zaświadczenie ZUS ZUA, załącznik nr 1, oświadczenie pracodawcy o zapewnieniu zakwaterowania. W dniu 6 listopada 2019 r. Skarżąca stawiła się osobiście w siedzibie organu celem złożenia odcisków linii papilarnych. Dołączyła też do akt oświadczenie o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych oraz kserokopię paszportu. Pismem z 8 lipca 2020 r. (wpływ do organu 14.07.2020 r.) - Skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w związku z prowadzonym postępowaniem, zarzucając naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1, art. 36 § 1, art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020, poz. 256; dalej: k.p.a.) przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2020 r., Sygn. akt I SAB/Wr 183/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu: 1) stwierdził, bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie z wniosku I.B.; 2) stwierdził, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 4) przyznał od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Skarżącej I.B. sumę pieniężną w kwocie 500,00 zł (słownie: pięćset 00/100) złotych; 5) zasądził od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Skarżącej kwotę 597,00 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem 00/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 16 kwietnia 2021 r. (data wpływu: 20 kwietnia 2021 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przekazał Wojewodzie Dolnośląskiemu odpis wyroku z dnia 4 grudnia 2020 r. ze stwierdzeniem daty jego prawomocności (16 lutego 2021 r.) oraz zwrócił akta administracyjne. Pismem z dnia 2 czerwca 2021 r. (data wpływu: 8 czerwca 2021 r.) pełnomocnik Strony wezwał Wojewodę Dolnośląskiego do wykonania w/w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i uregulowania należności wynikających z wyroku. Pismem z dnia 25 października 2021 r. (data wpływu do organu: 8 listopada 2021 r.) Strona działając przez pełnomocnika wniosła skargę do sądu administracyjnego na niewykonanie przez Wojewodę Dolnośląskiego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 grudnia 2020 r. (sygn. akt I SAB/Wr 183/20) uwzględniającego skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie z wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Pismem z dnia 23 grudnia 2021 r. zwrócono się do Dyrektora Wydziału Organizacji i Rozwoju Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu o pilne przelanie kwoty 500 zł oraz kwoty 597 zł, zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 grudnia 2020 r., na numer rachunku bankowego wskazany przez pełnomocnika Strony. Decyzją z dnia 23 grudnia 2021 r. Wojewoda Dolnośląski udzielił Pani I.B. zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do dnia 23 grudnia 2024 r.W dniu 15 października 2020 r. zwrócono się do Dyrektora Wydziału Organizacji i Rozwoju o przelanie zasądzonej przedmiotowym wyrokiem WSA we Wrocławiu z dnia 25 czerwca 2020 r. Postępowanie przed Sądem pierwszej instancji. Dnia 31 grudnia 2021 do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wpłynęła skarga na niewykonanie wyroku. W skardze wniesiono o 1) zobowiązanie Wojewody Dolnośląskiego do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego (decyzji w sprawie SOC.LPI.6151.1.11689.2019.MZA w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 2) wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a w połowicznej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a, 3) zasądzenie od Skarbu Państwa dla Skarżacej odszkodowania w wysokości 20 000 zł (słownie: dwudziestu tysięcy złotych) tytułem rekompensaty za naruszenie prawa do wydania decyzji w terminie wskazanym w wyrokuj; 4) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podnosił, że decyzją z dnia 23 grudnia 2021 r. Wojewoda Dolnośląski zakończył postępowanie w sprawie, wydając Skarżącej zezwolenie na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. dalej: p.p.s.a.), w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Wezwanie jest więc skierowane do organu, który ma wykonać wyrok, a nie do sądu. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie (por.: Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII, WKP 2018) środki przewidziane w art. 154 p.p.s.a mają na celu ukaranie organu oraz jego dyscyplinowanie, a w określonej sytuacji wydanie rozstrzygnięcia (o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku) za organ. Celem skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku sądu stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przymuszenie organu do działania w sytuacji, gdy ignoruje on orzeczenie sądu i nie podejmuje czynności, do których został przez sąd zobowiązany. Skuteczność skargi zależy zatem od tego, czy organ podjął czynności zmierzające do wykonania wyroku bez zbędnej zwłoki i wykonał wytyczne sądu, a nie od końcowego efektu tych czynności. W świetle powyższego przez niewykonanie wyroku należy więc rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok NSA z 30 maja 2001 r., II SA 2015/00, LEX nr 57180). O niewykonaniu wyroku można zatem mówić wówczas, gdy takie rozstrzygnięcie – bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego go postępowania – nie zostało wydane bądź nie podjęto innych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Niewykonanie wyroku, o jakim mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., ma miejsce także wtedy, gdy organ wprawdzie wykonał wyrok, lecz z przekroczeniem wyznaczonego terminu. Stwierdzenie powyższej okoliczności następuje zaś zawsze według stanu na dzień wniesienia skargi (wyrok WSA w Łodzi z 24 maja 2017 r., III SA/Łd 278/17, LEX nr 2308594). Cytowany przepis art. 154 § 1 p.p.s.a. formułuje dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na podstawie art. 149 p.p.s.a. i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie stosownego aktu lub dokonania czynności. Po drugie, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. W niniejszej sprawie obie ww. przesłanki zostały spełnione. W pierwszej kolejności należy odnotować, że w sprawie spełniony został warunek pisemnego wezwania organu do wykonania wyroku. W aktach sprawy znajduje się bowiem pismo pełnomocnika skarżącej z dnia 02 czerwca 2021 r., wzywające organ do wykonania wyroku, a tym samym rozpoznania jej wniosku. Bezspornie również wyrokiem z 04 grudnia 2020 r., tutejszy Sąd uwzględnił skargę cudzoziemca bezczynność Wojewody i zobowiązał organ do załatwienia sprawy z wniosku Skarżącej w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku z aktami sprawy. Jak wynika z akt sprawy administracyjnej, odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy doręczony został organowi w dniu 20 kwietnia 2021 r. Od tego dnia zatem rozpoczął bieg termin 30 dni do załatwienia sprawy, który upłynął w dniu 20 maja 2021 r. Tymczasem Wojewoda Dolnośląski pierwsze działania zmierzające do załatwienia sprawy podjął dopiero 23 grudnia 2021 r to jest po upływie siedmiu miesięcy i po wniesieniu skargi na niewykonanie wyroku. W dniu 23 grudnia 2021 r wyrok został wprawdzie wykonany, ale miał to miejsce ponad miesiąc po wniesieniu skargi. Zgodnie z art. 154 § 3 p.p.s.a. "Wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi." Nie stanowi również przesłanki do oddalenia skargi błędne skierowanie pisma uzupełniającego dokumenty do wniosku do inne inspektora niż prowadzący sprawę. Błędny obieg dokumentów i nie rejestrowanie korespondencji nie zwalniają organów od podejmowania działań w zakreślonym terminie. Jak zresztą wynika z akt administracyjnych zmiana inspektora prowadzącego nastąpiła już po upływie terminu wyznaczonego do załatwienia sprawy. Także wezwanie do wykonania wyroku nie spowodowało pojęcia działań przez organ. Należy podkreślić, że właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Stosownie do treści art. 22 pkt 6 ustawy z dnia 11 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1464) wojewoda odpowiada za wykonywanie polityki Rady Ministrów w województwie, a w szczególności: wykonuje inne zadania określone w odrębnych ustawach oraz ustalone przez Radę Ministrów i Prezesa Rady Ministrów. Zatem Wojewoda Dolnośląski powinien już, pomimo wielokrotnych zapewnień, przemyśleć kwestię zmiany standardu postępowania swoich pracowników w sprawach o udzielenie zezwoleń na pobyt czasowy. Wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę, większość tych spraw wymaga sprawdzenia czy wnioskodawca spełnia wymogi formalne. Zatem nic nie stoi na przeszkodzie, aby warunki wymagane w ustawie sprawdzić na moment przyjmowania wniosku, zwłaszcza, że wnioskodawca musi je złożyć osobiście. Sąd podziela stanowisko, że w wypadku wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania termin jego wykonania mija z upływem terminu wyznaczonego przez sąd na wydanie aktu lub dokonanie czynności. Wyznaczony przez sąd administracyjny termin do wydania aktu lub podjęcia czynności jest terminem dodatkowym w stosunku do terminu, w jakim sprawa powinna być załatwiona, i nie może ulec przedłużeniu w trybie art. 37 § 2 k.p.a. (Z. Żukowski, Glosa do postanowienia NSA z 12 maja 1998 r., IV SA 1317/96, OSP 1999/3, poz. 57). Wskazanie przez sąd w trybie art. 149 p.p.s.a. terminu załatwienia sprawy jest elementem wyroku, zaś przepis art. 37 § 2 k.p.a. nie wyposaża organu w kompetencję do ingerowania i zmiany prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy wniosek o wymierzenie organowi grzywny Sąd uznał za uzasadniony i wymierzył organowi grzywnę w wysokości 500 zł. Wymierzając na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. grzywnę w takiej kwocie Sąd miał na uwadze zawarty w niej też element represyjny, stanowiący w istocie "sankcję" za ignorowanie przez organ orzeczenia sądowego, jak też stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy wskazanego w wyroku i okoliczności, w jakich doszło do niezachowania tego terminu. Uwzględnił także, że jej wysokość mieści się w granicach określonych przez art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd podkreśla, że niewykonanie wyroków sądów w demokratycznym państwie prawa stanowi szczególnie istotne uchybienie w działaniu organu administracji, godzi bowiem w zasady ogólne postępowania administracyjnego, w tym w szczególności w zasadę praworządności zawartą w art. 7 k.p.a. oraz zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, wyrażoną w art. 8 k.p.a. Zgodnie z art. 154 § 2 zd. 2 p.p.s.a. Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, bezczynność organu, która wystąpiła po wyroku z dnia 25 czerwca 2020 r. nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Dokonując takiej oceny Sąd wziął pod uwagę fakt, że w sprawie nadal nie wydano decyzji. Sąd uznał za zasadne przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 1000 zł. Należy uznać, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście okoliczności faktycznych sprawy oraz standardu postępowania organu administracji pozostającego w sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak zasadą demokratycznego państwa prawa i prawem do dobrej administracji. Organ administracji zapomina o swojej służebnej roli wobec jednostki. Nie można akceptować działania organu doprowadzającego do piętrzenia trudności w uzyskaniu przez cudzoziemca zezwolenia na pobyt czasowy, pomimo spełnienia przez niego warunków do jego otrzymania. Takie działanie nie tylko nie pogłębia zaufania do administracji i stwarza sytuację wyobcowania i bezradności jednostki, co jest nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa lecz przede wszystkim narusza prawo do godności wyrażone w art. 30 Konstytucji RP. Przedłużające się postępowanie administracyjne ograniczało też Skarżącej wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu, stosownie do art. 52 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 37 Konstytucji RP, jak też wolność wyboru miejsca pracy, stosownie do art. 65 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 37 Konstytucji RP. W ocenie Sądu, zasądzona kwota przede wszystkim stanowi sankcję dla organu za trwające, wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania administracyjnego, naruszające również interes publiczny, w tym bezpieczeństwo publiczne, podkreślając jej walor dyscyplinujący organ w kwestii zmiany standardu postępowania w przedmiotowym zakresie. Jednocześnie zasądzona kwota powinna zrekompensować Skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z przewlekłością postępowania oraz naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki i prawa do obrony. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 154 § 1, 2, 6 i 7 p.p.s.a. orzekł w punktach I, II, III sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w pkt IV sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Ponadto odnotowania wymaga, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).