I SA/Wr 1498/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Radom, Sędzia WSA Dagmara Dominik - Ogińska, Protokolant: sekretarz sądowy Anna Terlecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej we W. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...]r., nr [...], Dyrektor Izby Skarbowej we W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwanej dalej K.p.a.) oraz art. 56 § 1 i 4 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm., zwanej dalej u.p.e.a.), po rozpatrzeniu zażalenia M. M. (zwany dalej strona, skarżący, zobowiązany), utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w M. z dnia [...] r., nr [...] , w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez wierzyciela – Burmistrza Gminy M. o nr [...] , nr [...], nr [...]i nr [...] obejmujących należności z tytułu łącznego zobowiązania pieniężnego za okres 1 – 04/2008 (kwota należności głównej 7675,00 złotych), podatku od nieruchomości za okresy: 1 - 04/2009 (kwota należności głównej 6925,80 złotych), 9/2007 oraz 11-12/2007 (kwota należności głównej 4539,80 złotych), a także 3/2011, 5/2011, 9/2011 i 11/2011 (kwota należności głównej 5592,00 złotych). Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy: W oparciu o ww. tytuły wykonawcze Naczelnik Urzędu Skarbowego w M. jako organ egzekucyjny prowadzi postępowanie egzekucyjne przeciwko M. M.. Pismem z dnia 21 października 2013 r. M. M. wystąpił do Naczelnika Urzędu Skarbowego w M. o zawieszenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Uzasadniając przedmiotowy wniosek wskazał, że wierzyciel prowadzi dwa postępowania w sprawie rozłożenia zaległości podatkowych na raty i umorzenia odsetek, a te postępowania i ich wynik są zagadnieniem wstępnym dla toczących się postępowań egzekucyjnych. Dalsze prowadzenie egzekucji w zaistniałej sytuacji, zdaniem skarżącego, prowadziłoby do naruszenia zasady niezbędności postępowania egzekucyjnego oraz zasady trwałości decyzji ostatecznych. Strona zwróciła również uwagę, że wobec złożenia stosownego wniosku o rozłożenie należności podatkowych na raty, decyzje stanowiące podstawę tytułów wykonawczych powinny być traktowane jako rozstrzygnięcia nieostateczne, niepodlegające wykonaniu, tym bardziej, że nie nadano im rygoru natychmiastowej wykonalności. Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia 8 stycznia 2014 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w M., działając na podstawie art. 17 i art. 56 § 1, § 3 i § 4 u.p.e.a., po rozpoznaniu wniosku M. M., odmówił zawieszenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez wierzyciela – Burmistrza Gminy M. o nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji stwierdził, że regulacja art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. przewidująca zawieszenie postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy lub wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem samodzielne przesłanki zawieszenia postępowania egzekucyjnego zawiera art. 56 § 1 u.p.e.a., a wśród nich brak jest przesłanki wystąpienia zagadnienia wstępnego. Na poparcie swojego stanowiska powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 292/12. Wskazał także, że wierzyciel – Burmistrz Gminy M. pismem z dnia 10 grudnia 2013 r., nr [...] poinformował, iż nie zaszły żadne przesłanki do zawieszenia postępowań egzekucyjnych. Organ nadmienił również, że w związku z toczącym się postępowaniem odnośnie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie tytułów wykonawczych o numerach [...] i [...] , postanowieniami z [...] r., nr [...] i [...] zawiesił postępowanie egzekucyjne na podstawie art. 34 § 3 u.p.e.a. Zażalenie na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w M. z dnia [...]r. złożył M. M. wnosząc o jego uchylenie i zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Wskazał, że w jego ocenie przesłanką do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. jest konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postaci przedawnienia zaległości podatkowych w podatku od nieruchomości za lata 2007 – 2008, co nastąpiło odpowiednio 1 stycznia 2013 r. i 1 stycznia 2014 r. Dyrektor Izb Skarbowej we W. postanowieniem z dnia [...] r., po rozpatrzeniu zażalenia M. M., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Podając motywy swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że przesłanki zawieszenia postępowania egzekucyjnego wymienione w art. 56 § 1 u.p.e.a. stanowią katalog zamknięty, który nie przewiduje zawieszenia postępowania egzekucyjnego w razie wystąpienia zagadnienia wstępnego. Dlatego też nie ma możliwości zawieszenie postępowania w sytuacjach nieuregulowanych w ww. przepisie. Przepis art. 18 u.p.e.a. zawiera odesłanie do kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak jego zastosowanie możliwe jest wówczas, gdy przepisy u.p.e.a. nie normują danej kwestii. Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zawierają przepisy, które w sposób kompleksowy regulują kwestię zawieszenia postępowania. Nie ma tym samym podstaw normatywnych do odpowiedniego zastosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie i zawieszenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Końcowo wskazał, że wprawdzie postanowieniem Naczelnika Urzędu Skarbowego w M. z dnia [...]r., nr [...]w związku z uznaniem zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] zostało ono umorzone i na dzień wydania przez niego rozstrzygnięcia zostało już zakończone, to jednak w dniu 8 stycznia 2013 r., w którym procedował organ pierwszej instancji, tytuł wykonawczy pozostawał w obrocie prawnym, zatem rozstrzygniecie podjęte przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w M. było prawidłowe. Na powyższe postanowienie Dyrektora Izb Skarbowej we W. z dnia [...] r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył M. M. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi podał, że organ egzekucyjny odmówił zawieszenia postępowania prowadząc egzekucję przedawnionego zobowiązania podatkowego za 2007 r., co do którego merytorycznie wypowiedziało się Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W.. Przepisy, na które powoływał się organ, nie mogą służyć uniemożliwianiu skutecznego prowadzenia działań przeciwko egzekucji w sytuacji, gdy jest ona bezprzedmiotowa. Zdaniem skarżącego, art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. winien mieć w sprawie zastosowanie z uwagi na wniosek do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., w którym podniesiono zarzut przedawnienia zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za 2008 r. Zatem w zaistniałej sytuacji zastosowanie mają przepisy K.p.a. a nie u.p.e.a., gdyż rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego (przedawnienia zobowiązania) ma istotne znaczenia dla zasadności prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Dyrektor Izby Skarbowej we W. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisku wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 56 § 1 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu: 1) w razie wstrzymania wykonania, odroczenia terminu wykonania obowiązku albo rozłożenia na raty spłat należności pieniężnej; 2) w razie śmierci zobowiązanego, jeżeli obowiązek nie jest ściśle związany z osobą zmarłego; 3) w razie utraty przez zobowiązanego zdolności do czynności prawnych i braku jego przedstawiciela ustawowego; 4) na żądanie wierzyciela; 5) w innych przypadkach przewidzianych w ustawach. Brzmienie pkt 5 przytoczonej regulacji wskazuje zatem jednoznacznie, że art. 56 w § 1 nie określa w sposób wyczerpujący przesłanek zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Nie można jednak przyjąć, że odwołanie się w art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a. do "innych przypadków przewidzianych w ustawach" oznacza możliwość zastosowania art. 97 § 1 K.p.a. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewiduje bowiem w art. 18 odpowiednie stosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego w kwestiach nieuregulowanych w ustawie egzekucyjnej. Nie można tymczasem zakładać, by racjonalny ustawodawca wprowadzał - dwukrotnie w tej samej ustawie – odesłanie do stosowania przepisów innej ustawy. Przyjąć zatem trzeba, że przewidziane w treści art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a. odesłanie do przesłanek zawieszenia postępowania egzekucyjnego zawartych w innych ustawach, dotyczy uregulowań szczególnych, nie zaś uregulowań zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zatem brak możliwości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przesłanki zawieszenia postępowania - określonej w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. - w związku z wystąpieniem zagadnienia wstępnego. Skład orzekający w całej rozciągłości podziela pogląd, że choć art. 18 u.p.e.a. odsyła do stosowania przepisów k.p.a., to jednak istotny jest zakres i sposób stosowania przepisów tej ustawy – "odpowiednio". Odpowiednie stosowanie oznacza tymczasem, że niektóre z jego postanowień znajdą zastosowanie wprost, inne stosować należy z modyfikacjami, a jeszcze inne w ogóle nie będą miały zastosowania. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2101/10 "Przepisy k.p.a. na gruncie postępowania egzekucyjnego mogą być /.../ stosowane jedynie uzupełniająco w przypadkach, gdy regulacja u.p.e.a. okaże się niekompletna. Tak więc, skoro u.p.e.a. zawiera samodzielne, charakterystyczne dla tego postępowania, przesłanki jego zawieszenia, wskazane w przepisach art. 56 u.p.e.a., to brak jest podstaw do stosowania w zakresie instytucji zawieszenia postępowania egzekucyjnego przepisów art. 97 k.p.a. /.../. Nie wywołuje natomiast wątpliwości stanowisko, iż w postępowaniu egzekucyjnym nie można zastosować przesłanki zawieszenia postępowania określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z wystąpieniem zagadnienia wstępnego." (por. P. Pietrasz [w:] red. D. Kijowski, Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, Warszawa 2010 r., kom. do art. 56, uw. 4.3 i kom. do art. 18 uw. 10.1 – i powołane tam: G. Łaszczyca "Zawieszenie postępowania egzekucyjnego" [w:] "system egzekucji administracyjnej pod. red. J. Niczyporuka; Wydawnictwo C.H. Beck 2004; str. 267). Zatem wskazany w skardze zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie nie znajduje usprawiedliwienia. Uzasadniając wniosek o zawieszenie postępowania egzekucyjnego skarżący wskazał, że wierzyciel prowadzi dwa postępowania w sprawie rozłożenia zaległości podatkowych na raty i umorzenia odsetek, a te postępowania i ich wynik są zagadnieniem wstępnym dla toczących się postępowań egzekucyjnych. Wskazać należy, że samo złożenie wniosku o rozłożenie zaległości na raty nie wpływa na możliwość wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego. O ile bowiem złożenie takiego wniosku można uznać za sygnalizację ewentualnej gotowości do uregulowania danej należności w terminie późniejszym, o tyle dopiero pozytywna decyzja przyznająca ulgę, stanowi zgodnie z prawem podstawę do odstąpienia od windykacji zaległości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 września 2012 r., sygn. akt I SA/Po 652/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2000 r., sygn. akt I SA/Gd 1052/98 (publ. System Informacji Prawnej LEX nr 44387) wskazał, że toczące się postępowanie z wniosku o rozłożenie na raty zaległości podatkowej nie ma wpływu na toczące się postępowanie egzekucyjne, ponieważ inny jest merytoryczny zakres tych postępowań i dopiero prawomocne rozstrzygnięcie w przedmiocie rozłożenia należności na raty odniesie skutki w stosunku do postępowania egzekucyjnego. Zgodnie bowiem z art. 56 § 1 pkt 1 u.p.e.a. rozłożenie na raty spłat należności pieniężnej, a więc dopiero wydanie pozytywnej decyzji w tym zakresie, powoduje zawieszenie postępowania egzekucyjnego. W wyroku z dnia 6 października 2009 r., sygn. akt I SA/Bd 585/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazał ponadto, że zamieszczenie w dwóch przepisach ustawy (art. 33 pkt 2 oraz art. 56 § 1 pkt 1 u.p.e.a.) jednoznacznego zapisu o rozłożeniu na raty zaległości podatkowych jako przesłanki zawieszenia postępowania egzekucyjnego implikuje wniosek, iż jest to świadome rozwiązanie systemowe pozwalające, do czasu wydania decyzji o rozłożeniu zaległości podatkowych na raty, na prowadzenie postępowania egzekucyjnego. Takie rozwiązanie wynika z charakteru postępowania egzekucyjnego, które cechuje przymusowość, skuteczność, a także szybkość wykonania nałożonych na stronę decyzją administracyjną obowiązków publicznoprawnych. Zatem w sprawie nie zaszły przesłanki do zawieszenia postępowań egzekucyjnych określone w art. 56 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Jak wynika bowiem z pisma wierzyciela – Burmistrz Gminy M. z dnia [...]r., nr [...].nie ma pozytywnej decyzji w zakresie umorzenia, odroczenia lub rozłożenia na raty zaległości podatkowych skarżącego. Natomiast w zażaleniu na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w M. z dnia [...]r. skarżący wnosząc o jego uchylenie i zawieszenie postępowania egzekucyjnego wskazał, że w jego ocenie przesłanką do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. jest konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postaci przedawnienia zaległości podatkowych w podatku od nieruchomości za lata 2007 – 2008, co nastąpiło odpowiednio 1 stycznia 2013 r. i 1 stycznia 2014 r. Odnosząc się do powyższego, stwierdzić należy, że zgodnie z art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. przedawnienie może być podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Zarzuty, o których mowa w art. 33 u.p.e.a. są swoistym środkiem zaskarżenia służącym tylko zobowiązanemu. Przepis ten wymienia podstawy zrzutów w sposób wyczerpujący, a ich rozpatrzenie należy do organu egzekucyjnego, przy czym organ ten (jeżeli nie jest jednocześnie wierzycielem) zobowiązany jest uczynić to po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonego zarzutu (art. 34 § 1 u.p.e.a.). Natomiast przedawnienie zobowiązania podatkowego nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 56 § 1 u.p.e.a. Wobec powyższego, nie znajdując podstaw do stwierdzenia, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.