I SA/Wr 553/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dagmara Dominik-Ogińska Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Kieres Sędzia WSA Anetta Makowska–Hrycyk (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale I sprawy ze skargi N. K. na Wojewodę D. w przedmiocie niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 grudnia 2019 r. o sygn. akt III SAB/Wr 986/19 I. wymierza Wojewodzie D. grzywnę w kwocie 500 (słownie: pięćset) złotych; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 1000 (słownie: tysiąc) złotych; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. N. K. (dalej: skarżąca, strona) w dniu 14 września 2020 r. złożyła skargę na niewykonanie przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 18 grudnia 2020 r. o sygn. akt III SAB/Wr 986/19 zobowiązującego organ m.in. do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Skarżąca powołując art. 54 § 1 w zw. z art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) wniosła: 1) na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. o zobowiązanie organu do niezwłocznego wykonania ww. Wyroku zgodnie z jego sentencją; 2) na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 2 p.p.s.a. o stwierdzenie, ze organ dopuścił się bezczynności oraz, ze bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. o wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1 000 zł; 4) na podstawie art. 154 § 7 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. o przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 4 000 zł; 5) na podstawie art. 154 § 2 p.p.s.a. o stwierdzenie uprawnienia strony w postaci możliwości udzielenia jej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę; 6) na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych; 7) na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Strona uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko, wskazując m.in., że pomimo otrzymania prawomocnego wyroku organ nie wykonał go w żadnej części, tj. ani w zakresie zobowiązania do merytorycznego załatwienia sprawy skarżącego, ani w zakresie wypłaty zasądzonych kwot. Wskazała, że w dniu 4 marca 2020 r. wezwała organ do wykonania wyroku, co jednak nie przyniosło efektu. Argumentowała, że organ zlekceważył dokonaną przez sąd kontrolę i ponownie dopuścił się bezczynności o charakterze rażącego naruszenia prawa. Wskazał, że organ niezasadnie przeciąga zakończenie sprawy, pomimo że wszystkie niezbędne dokumenty znajdują się już w jego posiadaniu. Do skargi dołączyła m.in. wezwanie z 12 sierpnia 2020 r. do wykonania wyroku wraz z dowodem jej nadania. W aktach sądowych (k. 9) znajduje się ponadto oryginał wezwania do wykonania wyroku (z 12 sierpnia 2020 r.) o identycznej treści, jak dołączone do skargi, z prezentatami organu świadczącymi o wpływie tego pisma do organu w dniu 14 sierpnia 2020 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. W opisie przebiegu postępowania organ przyznał otrzymanie ww. Wezwania do wykonania wyroku w dacie 14 sierpnia 2020 r. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżąca w dniu 13 sierpnia 2019 r. złożyła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę. Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 18 grudnia 2019 r. o sygn. akt. I SAB/Wr 986/19 stwierdził, że Wojewoda dopuszcza się przewlekłości prowadzonego postępowania (punkt I sentencji wyroku); przewlekłe prowadzenie postepowania przez Wojewodę ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa(punkt II sentencji wyroku); zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt III sentencji wyroku); oddalił skargę w zakresie wymierzenia organowi grzywny (punkt IV sentencji wyroku; przyznał od Wojewody na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1 500 złotych (punkt V sentencji wyroku) oraz zasądził od Wojewody na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania (punkt VI sentencji wyroku). Odpis ww. wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności oraz aktami sprawy administracyjnej wpłynął do organu w dniu 2 marca 2020 r. W dniu 30 września 2020 r. Wojewoda wydał decyzję w sprawie (w aktach administracyjnych brak dowodu jej doręczenia stronie). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Przedmiotem sporu jest niewykonanie przez Wojewodę prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 18 grudnia 2019 r. o sygn. akt III SAB/Wr 986/19 uwzględniającego skargę strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez ten organ z wniosku skarżącego złożonego w dniu 24 października 2018 r. Wedle skarżącego Wojewoda, mimo prawomocnie nałożonego obowiązku załatwienia w sprawy w wyznaczonym 14-dniowym terminie obowiązku tego nie wykonał ani w tym terminie, ani do dnia wniesienia skargi na niewykonanie tego wyroku. Z kolei organ wskazuje, że zwłoka w wykonaniu ww. prawomocnego wyroku w jest skutkiem ogromnej liczby wniosków składanych do organu, konieczności równoczesnego procedowania w wielu równych sprawach, odpływu pracowników merytorycznych prowadzących postępowania oraz braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Za bezzasadny uznał wniosek skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej. Podstawę prawną rozpoznania przedmiotu skargi stanowi art. 154 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny (§ 1). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 2). Wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi (§ 3). Z przepisu tego wynika zatem, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Ustawodawca formułuje zatem dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na podstawie art. 149 p.p.s.a. i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie stosownego aktu lub dokonania czynności. Po drugie, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. Wezwanie, którym należy poprzedzić skargę na niewykonanie wyroku (jak również na niezałatwienie sprawy) stanowi przesłankę dopuszczalności zaskarżenia, której niedochowanie powoduje odrzucenie skargi bez możliwości jej konwalidacji. W nadesłanych Sądowi aktach administracyjnych jakkolwiek brak takiego wezwania, jednakże znajduje się ono – jako oryginał – w aktach sądowych sprawy. Otrzymanie tego wezwanie potwierdził organ w odpowiedzi na wezwanie. Sąd nie ma więc wątpliwości, że skarżąca spełnił spełniła warunek dopuszczalności zaskarżenia, wskazany w art. 154 § 1 p.p.s.a. Przystępując do oceny, czy Wojewoda pozostawał w bezczynności w wykonaniu prawomocnego w wyroku, to w pierwszej kolejności trzeba podkreślić poglądy wyrażone w literaturze prawa i orzecznictwie sądowym, dotyczące wykładni art. 154 p.p.s.a., a które skład orzekający w pełni podziela. Podkreśla się tam (por.: Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII, WKP 2018), że środki przewidziane w art. 154 p.p.s.a mają na celu ukaranie organu oraz jego dyscyplinowanie, a w określonej sytuacji wydanie rozstrzygnięcia (o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku) za organ. Celem skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku sądu stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przymuszenie organu do działania w sytuacji, gdy ignoruje on orzeczenie sądu i nie podejmuje czynności, do których został przez sąd zobowiązany. Skuteczność skargi zależy zatem od tego, czy organ podjął czynności zmierzające do wykonania wyroku bez zbędnej zwłoki i wykonał wytyczne sądu, a nie od końcowego efektu tych czynności. W konsekwencji, niewykonanie wyroku oznacza pozostawanie przez organ w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (tak wyrok NSA z 30 maja 2001 r., sygn. akt II SA 2015/00, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej: CBOSA). Sąd w składzie orzekającym podziela przy tym pogląd, że niewykonaniem wyroku jest również sytuacja, gdy rozstrzygnięcie organu – bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego go postępowania – nie zostało wydane bądź nie podjęto innych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Niewykonanie wyroku, o jakim mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., ma miejsce także wtedy, gdy organ wprawdzie wykonał wyrok, lecz z przekroczeniem wyznaczonego terminu. Stwierdzenie powyższej okoliczności następuje zaś zawsze według stanu na dzień wniesienia skargi (wyrok WSA w Łodzi z 24 maja 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 278/17, CBOSA). W sprawie niewątpliwie została spełniona przesłanka dopuszczalności zaskarżenia, co Sąd ocenił wyżej. Co do drugiej przesłanki, zawartej w art. 154 § 1 p.p.s.a., to również i ona zaistniała w sprawie - według przedstawionego jej rozumienia. Z akt sprawy administracyjnej wynika, że odpis prawomocnego wyroku z 18 grudnia 2019 r. o sygn. akt III SAB/Wr 986/19 doręczony został organowi w dniu 2 marca 2020 r. Od tego dnia zatem rozpoczął bieg termin 14 dni do załatwienia sprawy, do czego organ został zobowiązany w pkt I wyroku. Organ nie załatwił sprawy wyznaczonym terminie, który upływał w dniu 16 marca 2020 r. Sąd dostrzega, że po wniesieniu skargi na niewykonanie wyroku, organ wydał decyzje w sprawie – wykonując tym samym prawomocny wyrok w tym zakresie. Okoliczność ta pozostaje jednak bez wpływu na ocenę bezczynności Wojewody w wykonaniu prawomocnego wyroku. Niewątpliwe w wyznaczonym przez sąd administracyjny terminie Wojewoda wyroku nie wykonał w żadnej części. Żadnych czynności nie podjął również do czasu wniesienia skargi w sprawie. Uzasadnieniem tej bezczynności (jakkolwiek już odnoszącej się do okresu po terminie do wykonania prawomocnego wyroku) nie może być stan zawieszenia terminów procesowych, wynikający z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 wprowadzonego do ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 568) i uchylonego z dniem 16 maja 2020 r. Takiego zaniechania organu nie sposób interpretować inaczej jak lekceważenie prawomocnego wyroku. Podjęcie czynności nie tylko po upływie terminu wyznaczonego w prawomocnym wyroku, ale również dopiero po dacie wniesienia skargi na niewykonanie wyroku, należy ponadto ocenić jako rażące naruszenie art. 170 p.p.s.a. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko, że w wypadku wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania termin jego wykonania mija z upływem terminu wyznaczonego przez sąd na wydanie aktu lub dokonanie czynności. Wyznaczony przez sąd administracyjny termin do wydania aktu lub podjęcia czynności jest terminem dodatkowym w stosunku do terminu, w jakim sprawa powinna być załatwiona i nie może ulec przedłużeniu. Wszystko to prowadzi do wniosku, że Wojewoda w wyznaczonym terminie nie wykonał prawomocnego wyroku. Trzeba też podkreślić, że w wyznaczonym przez sąd terminie do załatwienia sprawy (2 marca – 16 marca 2020 r.) oraz do dnia wpływu skargi, czyli w sumie 4 miesiące, organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, pozostawał całkowicie bezczynny. Podsumowując, ustalenia powyższe kwalifikują się jako niewykonanie wyroku w rozumieniu art. 154 § 1 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a. wymierzył organowi grzywnę w wysokości 500 złotych, mając na uwadze jej prewencyjną i represyjną funkcję oraz stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy wskazanego w wyroku, a także wobec okoliczności, że nie było żadnych braków w dokumentacji ani innych przeszkód do wydania decyzji we wrześniu 2020 r., skoro organ wydał decyzję bez jakichkolwiek czynności po wpływie prawomocnego wyroku (pkt I wyroku). Zarówno zaniechanie podjęcia czynności w terminie wyznaczonym prawomocnym wyrokiem, jak i zainteresowanie się wykonaniem wyroku przez organ dopiero po wniesieniu przez stronę skargi świadczy o kwalifikowanym naruszeniu przepisów art. 153 i art. 170 p.p.s.a., a także art. 8 § 1 k.p.a. – zasady zaufania do organów administracji publicznej oraz szybkości postępowania z art. 12 § 1 k.p.a. Ze względu na okres bezczynności i całkowitą bierność organu przez 4 miesięcy (uwzględniając okres zawieszenia biegu terminów procesowych), należało uznać, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 154 § 2 zdanie 2 p.p.s.a. (pkt II wyroku). Przepis art. 154 § 7 p.p.s.a. w przypadku wyroku uwzględniającego skargę na niewykonanie wyroku przydaje sądowi kompetencję przyznania od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Brzmienie przepisu wskazuje na fakultatywność działania sądu uzależnioną od każdorazowej oceny danego przypadku. Jak podkreśla się w orzecznictwie komentowana norma prawna ma za zadanie kompensować doznaną przez stronę postępowania niedogodność z powodu bezczynności i przewlekłości organu. Sąd uznał, że w sprawie zaistniały okoliczności po stronie skarżącego, które wymagałyby zasądzenia na jego rzecz sumy pieniężnej. Powszechnie wiadome jest bowiem, jakie trudności napotyka cudzoziemiec, gdy oczekuje tak długo (ponad 21 miesięcy) na rozpatrzenie statusu w obcym państwie i to w sytuacji lekceważenia przez organ prawomocnego wyroku nakładającego obowiązek załatwienia sprawy w określonym terminie. Z tego względu w tej części Sąd na mocy art. 154 § 6 p.p.s.a. przyznał skarżącej sumę pieniężną w wysokości 1000 zł (pkt III sentencji wyroku). Na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd dalej idącą skargę oddalił wobec wydania przez organ decyzji w sprawie, co znalazło potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy. Wniosek skarżącej o zobowiązanie organu do niezwłocznego wykonania wyroku oraz o stwierdzenie uprawnienia strony zrealizował się już w decyzji z 30 września 2020 r. O kosztach postępowania (pkt V sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018, poz. 265). Na zasądzone koszty złożyły się: wpis sądowy kwocie 200 zł, koszty zastępstwa prawnego w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa w wysokości 17 zł. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).